Уставный суд Санкт-Петербурга провозгласил итоговое решение по делу № 001/21 (до перерегистрации № 004/20) - 11.02.2021

     

    11 февраля 2021 года Уставный суд Санкт-Петербурга провозгласил итоговое решение по делу № 001/21 (до перерегистрации № 004/20) о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта о-10 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 28 сентября 2005 года № 514-76 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга № 514-76), пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года № 121 «О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (далее – постановление Правительства Санкт-Петербурга № 121), пунктов 2 и 3 статьи 86-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга № 273-70). 

     

     

    История вопроса

     

    В Уставный суд Санкт-Петербурга 2 июня 2020 года поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И. Амосова, Б.Л. Вишневского, А.А. Ковалева, А.Н. Рассудова, М.Л. Резника (далее – заявитель) о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта «о-10» статьи 7 Закона Санкт-Петербурга № 514-76, пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга № 121, пунктов 2 и 3 статьи 86-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70.

     

     

    Позиция заявителя

     

    Оспаривая положения пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга № 121 во взаимосвязи с пунктами 2 и 3 статьи 86-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, заявитель указывает на наличие неопределенности в вопросе о соответствии Уставу Санкт-Петербурга указанного правового регулирования в той мере, в которой на его основании установлена административная ответственность за нахождение граждан в общественных местах, в том числе объектах розничной торговли, общественном транспорте, включая такси, без средств индивидуальной защиты. При этом как в постановлении Правительства Санкт-Петербурга № 121, так и в иных нормативных правовых актах определение понятия «средство индивидуальной защиты» отсутствует, что может привести к произвольному толкованию положений постановления Правительства Санкт-Петербурга № 121.

     

    Неуставность положений пункта «о-10» статьи 7 Закона Санкт-Петербурга № 514-76 заявитель связывает с тем, что оспариваемое правовое регулирование содержит неопределенность в вопросе о допустимых границах правового регулирования, которое вправе осуществлять Правительство Санкт-Петербурга, устанавливая обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Отсутствие на законодательном уровне определения термина «правила поведения» позволяет Правительству Санкт-Петербурга устанавливать в период режима повышенной готовности абсолютно любые обязательные правила, возлагающие обязанности на неопределенный круг лиц. Данное обстоятельство может привести не только к произвольному правоприменению, но и к дисбалансу в системе разделения властей. По мнению заявителя, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, формулируя пункт «о-10» статьи 7 Закона Санкт-Петербурга № 514-76, обязано было установить границы допустимого правового регулирования, которое вправе осуществлять Правительство Санкт-Петербурга. Следовательно, как отмечает заявитель, приведенные законоположения, предоставляя Правительству Санкт-Петербурга неограниченную свободу правового регулирования, не отвечают требованиям формальной определенности. Заявитель также полагает, что установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности должно осуществляться в форме закона Санкт-Петербурга.

     

    В ходе судебного заседания представитель заявителя дополнительно обратился к Уставному суду Санкт-Петербурга с требованием провести проверку соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2.5.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга № 121 ввиду неопределенности содержащегося в них понятия «средства индивидуальной защиты».

     

     

    Согласно позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, положения пункта «о-10» статьи 7 Закона Санкт-Петербурга № 514-76 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, приняты в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством в пределах полномочий Санкт-Петербурга. Порядок принятия и вступления в силу Закона Санкт-Петербурга № 514-76 нарушен не был. Вопрос законности делегирования Законодательным Собранием Санкт-Петербурга Правительству Санкт-Петербурга полномочий, вытекающих из федерального законодательства, ранее уже являлся предметом рассмотрения Уставного суда Санкт-Петербурга, законность такой передачи была подтверждена решениями Уставного суда Санкт-Петербурга, в том числе постановлениями от 29 августа 2019 года № 003/19-П, от 29 января 2020 года № 001/20-П.

     

     

    Согласно позиции представителя Губернатора Санкт-Петербурга Е.А. Гусевой, оспариваемое правовое регулирование не вступает в противоречие с положениями пункта 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Федеральный закон № 68-ФЗ) был принят Закон Санкт-Петербурга № 514-76, положениями которого установлено полномочие Правительства Санкт-Петербурга по установлению обязательных правил поведения. В силу подпункта 11 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга осуществляет, в том числе, иные полномочия, установленные законами Санкт-Петербурга. Правительство Санкт-Петербурга при издании своих правовых актов обязано руководствоваться уже существующей системой императивных конституционных положений, а также норм федерального и регионального законодательства, которые определяют систему нормативных правовых актов в Российской Федерации и Санкт-Петербурге, а также принципами взаимодействия представительных и исполнительных органов власти. В статье 44 Устава Санкт-Петербурга закреплены нормы, по своему смыслу запрещающие Правительству Санкт-Петербурга издавать нормативные правовые акты, противоречащие как конституционным принципам работы органов государственной власти, так и содержанию норм федерального и регионального законодательства. По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга, рассматриваемый механизм установления обязательных правил поведения не отменяет иных положений Устава Санкт-Петербурга, действующих в нормативном единстве и сдерживающих Правительство Санкт-Петербурга от произвольного нормотворчества.

     

     

    Позиция суда

     

    1. В соответствии с положениями пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» Уставный суд Санкт-Петербурга принимает итоговое решение по существу вопроса, принятого к рассмотрению, только по предмету, указанному в обращении. Положения статей 30-38 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» определяют необходимую предварительную процедуру рассмотрения обращений в Уставном суде Санкт-Петербурга, которая является обязательной стадией рассмотрения обращения. Указанные положения Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» исключают возможность изменения предмета рассмотрения, указанного в запросе, принятом к рассмотрению.

     

    В рассмотрении дополнительного требования Уставный суд Санкт-Петербурга отказал.

     

    2. Поскольку в ходе судебного заседания представитель заявителя пояснил, что положения пунктов 2 и 3 статьи 86-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 сами по себе заявителем не оспариваются и заявитель не преследовал цели признать указанные нормы не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга, руководствуясь положениями статей 37, 58 и 73 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» прекратил производство по делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2 и 3 статьи 86-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70.

     

    3. Установив, что вопреки позиции заявителя, и на момент подачи запроса в Уставный суд Санкт-Петербурга, и в настоящее время понятие «средства индивидуальной защиты» определено в пункте 2.5.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга № 121, Уставный суд Санкт-Петербурга пришел к выводу об отсутствии неопределенности в вопросе о соответствии Уставу Санкт-Петербурга оспариваемых заявителем положений пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга № 121.

     

    Руководствуясь положениями пункта 2 статьи 30, статей 37 и 58 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», уставный суд Санкт-Петербурга производство по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга № 121 в отношении содержащегося в них понятия «средства индивидуальной защиты» прекратил.

     

    4. Установив, что оспариваемые заявителем положения пункта «о-10» статьи 7 Закона Санкт-Петербурга № 514-76 воспроизводят положения подпункта «у» пункта 1 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ, Уставный суд Санкт-Петербурга определил предметом рассмотрения по делу положения пункта «о-10» статьи 7 Закона Санкт-Петербурга № 514-76 в той части, в которой данными положениями полномочие по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга.

     

    По смыслу положений Устава Санкт-Петербурга (пунктов 1 и 2 статьи 11, пунктов 1 и 2 статьи 44, подпунктов 1 и 11 пункта 3 статьи 44) в их взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации (частью 3 стати 5, статьи 10, части 2 статьи 11, пунктов «а», «б», «з», «н» части 1 статьи 72, статьи 76, части 1 статьи 77) и принципами определения полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт «з» пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), законом Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга может быть наделено полномочиями в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций.

     

    В силу содержащихся в Уставе Санкт-Петербурга положений, определяющих место Правительства Санкт-Петербурга в системе органов государственной власти Санкт-Петербурга (абзац третий пункта 1 статьи 16; абзац первый пункта 1 статьи 43), основания и пределы его полномочий (статья 5; пункты 1 и 2 статьи 44), правовую природу издаваемых Правительством Санкт-Петербурга актов (пункт 2 статьи 46), Правительство Санкт-Петербурга вправе устанавливать обязательные для исполнения на территории Санкт-Петербурга правила поведения по вопросам, нормативное регулирование которых отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга в том числе законами Санкт-Петербурга.

     

    Таким образом, отнесение установления обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности к числу полномочий Правительства Санкт-Петербурга само по себе не может рассматриваться как несовместимое с положениями Устава Санкт-Петербурга.

     

    Вместе с тем, наделение Правительства Санкт-Петербурга полномочием по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности, вопреки доводам заявителя, не предполагает предоставление высшему исполнительному органу государственной власти Санкт-Петербурга неограниченной свободы усмотрения при осуществлении соответствующего правового регулирования.

     

    Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, по смыслу Конституции Российской Федерации, каждое нормотворческое решение должно быть обоснованным (определения от 20 октября 2011 года № 1346-О-О, от 24 декабря 2013 года № 1943-О, от 28 сентября 2017 года № 2094-О, от 26 марта 2020 года № 732-О). Следовательно, Правительство Санкт-Петербурга, как нормотворческий орган, реализуя свои полномочия по регулированию соответствующих отношений, не может действовать произвольно.

     

    Из положений Устава Санкт-Петербурга (преамбулы, пункта 1 статьи 5, подпунктов 1, 2 и 8 пункта 1 статьи 11 и пункта 2 статьи 11, пунктов 1 и 2 статьи 44, подпунктов 1 и 11 пункта 3 статьи 44, пункта 2 статьи 46) в их взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации (пункта «в» статьи 71, пунктов «б» и «з» части 1 статьи 72, частей 2 и 5 статьи 76) следует, что Правительство Санкт-Петербурга, устанавливая обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности, должно основываться на разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, на иерархии нормативных правовых актов, на вытекающих из Конституции Российской Федерации и гарантированных Уставом Санкт-Петербурга принципах.

     

    При таких обстоятельствах Уставный суд Санкт-Петербурга пришел к выводу, что положения пункта «о-10» статьи 7 Закона Санкт-Петербурга № 514-76, являющиеся предметом рассмотрения по делу, не могут быть признаны несоответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

     

     

    На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга:

     

    - признал положения пункта «о-10» статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 28 сентября 2005 года № 514-76 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге» в той части, в которой данными положениями полномочие по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга, соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

     

    - прекратил производство по делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2 и 3 статьи 86-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге».

     

    - прекратил производство по делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года № 121 «О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» в части содержащегося в них понятия «средства индивидуальной защиты».

     

     

    Судья-докладчик по делу М.А. Матвеева

     


    Адрес: Суворовский пр., д. 62, лит. А, Санкт-Петербург, 191124
    Телефон: 576-65-51 Факс: 576-48-08
    E-Mail: info@spbustavsud.ru
    © Уставный суд Санкт-Петербурга
    Разработка: ЗАО "КторСтудио"