Уставный суд Санкт-Петербурга провозгласил итоговое решение по делу № 002/21 - 30.03.2021

     

    30 марта 2021 года Уставный суд Санкт-Петербурга провозгласил итоговое решение по делу № 002/21 о соответствии Уставу Санкт-Петербурга пунктов 1, 3.2 и 5 Положения об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года № 1010.

     

    История вопроса

     

    В Уставный суд Санкт-Петербурга 18 сентября 2020 года поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И. Амосова, Б.Л. Вишневского, А.Н. Рассудова, М.Л. Резника, Н.Г. Тихоновой о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 1, 3.2 и 5 Положения «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства», утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года № 1010 (далее – Положение «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства»).

     

    Положениями пункта 1 Положения «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства» предусмотрено, что указанное Положение устанавливает правила учета граждан Российской Федерации без определенного места жительства, а его действие распространяется на граждан Российской Федерации без определенного места жительства в Российской Федерации, ранее имевших последнюю регистрацию (прописку) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

     

    В соответствии с положениями пункта 3.2 Положения «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства» вместе с письменным заявлением о постановке гражданина на учет представляется документ, подтверждающий факт последней регистрации (прописки) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

     

    Пункт 5 Положения «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства» предусматривает, что гражданину отказывается в постановке на учет в случае непредставления им документов, указанных в пункте 3 указанного Положения, или представления документов, содержащих недостоверные сведения.

     

    Запрос группы депутатов касается проверки положений постановления Правительства Санкт-Петербурга в той мере, в какой, в том числе по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой действующего правового регулирования, они не обеспечивают принцип равенства всех перед законом и допускают формальный и дискриминационный подход к предоставлению возможности реализовать свои социальные права.

     

     Позиция заявителя

      

    Заявитель полагает, что положения пунктов 1, 3.2 и 5 Положения «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства» не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, а именно подпунктам 2 и 7 пункта 1 статьи 11, пункту 1, подпункту 1 пункта 3 статьи 44, гарантирующим обеспечение социальных прав органами государственной власти Санкт-Петербурга, в той мере, в которой оспариваемые положения не обеспечивают возможности постановки на соответствующий учет, и таким образом ограничивают социальные права граждан Российской Федерации без определенного места жительства, не имеющих последней постоянной регистрации (прописки) в Санкт-Петербурге (Ленинграде). По мнению заявителя, оспариваемые положения нарушают принцип равенства, гарантированный Уставом Санкт-Петербурга.

     

    Установление Правительством Санкт-Петербурга условий предоставления мер социальной поддержки, не указанных в законах Санкт-Петербурга в качестве таковых и, более того, противоречащих принципам предоставления мер социальной поддержки, напрямую указанным в законах Санкт-Петербурга, означает выход Правительства Санкт-Петербурга за пределы полномочий, предоставленных Уставом Санкт-Петербурга Правительству Санкт-Петербурга, и вторжение в компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

     

    Позиция представителей Губернатора Санкт-Петербурга

     

    Согласно позиции представителей Губернатора Санкт-Петербурга Г.А. Макорты и С.В. Примакина, оспариваемые положения пунктов 1, 3.2 и 5 Положения «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства» приняты Правительством Санкт-Петербурга в пределах своей компетенции, в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и иерархией нормативных правовых актов, а также соответствуют принципам, лежащим в основе социальной защиты, включая допустимость определения субъектом Российской Федерации порядка предоставления мер социальной поддержки на основании установленных им условий, в том числе на основании связи с местом жительства. Определение Правительством Санкт-Петербурга конкретизирующих критериев при установлении порядка предоставления мер социальной поддержки в рамках полномочий, предоставленных ему законодательным органом, не противоречит принципам разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения полномочий органов государственной власти, не является произвольным, поскольку основано на объективных критериях. При этом постановка лиц на учет в качестве граждан Российской Федерации без определенного места жительства является не единственно возможным вариантом получения ими мер социальной поддержки. Они могут встать на учет по месту пребывания в Санкт-Петербурге и получать соответствующие меры социальной поддержки.

     

    Представитель Губернатора Санкт-Петербурга Г.А. Макорта также отметил, что предоставление мер социальной поддержки гражданам Российской Федерации без определенного места жительства не влечет за собой значительные расходы средств бюджета Санкт-Петербурга.

     

    Позиция суда

     

    Как следует из положений пунктов 1, 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. При принятии решения Уставный суд Санкт-Петербурга не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

     

    Согласно положениям Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение (подпункты 2 и 7 пункта 1 статьи 11), установление общих принципов организации системы органов государственной власти (подпункт 13 пункта 1 статьи 11). К числу общих принципов организации системы органов государственной власти Санкт-Петербурга Устав Санкт-Петербурга относит, в том числе, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий (статья 15). Принцип самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий, как указывал Уставный суд Санкт-Петербурга в Постановлении от 1 ноября 2007 года № 006/07-П, означает, в частности, что органы государственной власти Санкт-Петербурга самостоятельны при осуществлении деятельности по изданию правовых актов, при этом правовые акты принимаются исключительно в пределах нормативно определенных полномочий.

     

    Законодательным Собранием Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 11, пункт 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга).

     

    Правительство Санкт-Петербурга, обеспечивая исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга на территории Санкт-Петербурга и действуя на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, принятых в пределах их компетенции (пункты 1 и 2 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга), издает постановления Правительства Санкт-Петербурга по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга, законами Санкт-Петербурга, правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга). Согласно подпункту 10 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга вправе отменять правовые акты Правительства Санкт-Петербурга в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, Уставу Санкт-Петербурга и законам Санкт-Петербурга.

     

    С учетом изложенного и в силу содержащихся в Уставе Санкт-Петербурга положений, определяющих место Правительства Санкт-Петербурга в системе органов государственной власти Санкт-Петербурга (абзац третий пункта 1 статьи 16; абзац первый пункта 1 статьи 43), основания и пределы его полномочий, а также правовую природу издаваемых Правительством Санкт-Петербурга актов, Правительство Санкт-Петербурга вправе осуществлять нормативное регулирование в случаях, определенных, в том числе, законами Санкт-Петербурга. Вместе с тем, издаваемые Правительством Санкт-Петербурга нормативные правовые акты не могут изменять закон Санкт-Петербурга и подменять собою его нормы.

     

    Как следует из преамбулы постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года № 1010 «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства», Положение «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства» утверждено в соответствии с Социальным кодексом Санкт-Петербурга, Законом Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года № 589-79 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга № 589-79), Законом Санкт-Петербурга от 19 сентября 2012 года № 474-80 «О бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга № 474-80).

     

    Закон Санкт-Петербурга № 589-79 утратил силу в связи с принятием Социального кодекса Санкт-Петербурга.

     

    Социальный кодекс Санкт-Петербурга (п. 3 ст. 4) и Закон Санкт-Петербурга № 474-80 (ст. 2), установив меры социальной поддержки для граждан Российской Федерации без определенного места жительства, предусмотрели в качестве условия их предоставления постановку на учет в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга.

     

    По смыслу осуществленного Правительством Санкт-Петербурга правового регулирования (пункты 1, 3.2, абзац 1 пункта 5 Положения «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства») для постановки на учет, дающий право на получение мер социальной поддержки, предусмотренных соответствующими законами Санкт-Петербурга, от гражданина Российской Федерации без определенного места жительства требуется предоставление документов, подтверждающих факт наличия последней регистрации (прописки) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

     

    Вместе с тем ни из Социального кодекса Санкт-Петербурга, ни из Закона Санкт-Петербурга № 474-80 не следует, что для получения права на установленные ими меры социальной поддержки необходимо иметь последнюю регистрацию (прописку) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

     

    Установление законодателем Санкт-Петербурга мер социальной поддержки для граждан Российской Федерации без определенного места жительства свидетельствует о принятии Санкт-Петербургом обязанности по предоставлению указанных мер. Соответственно, и механизм исполнения органами государственной власти Санкт-Петербурга данной обязанности не должен быть таковым, чтобы им ограничивались права указанных граждан или сужался круг лиц, уже признанных законом Санкт-Петербурга в качестве получателей этих мер.

     

    Указание в пункте 3 статьи 4 Социального кодекса Санкт-Петербурга и статье 2 Закона Санкт-Петербурга № 474-80 на установление Правительством Санкт-Петербурга порядка постановки граждан Российской Федерации без определенного места жительства на учет не предполагает определение Правительством Санкт-Петербурга круга лиц, имеющих право на получение таких мер, и условий, с которыми связывается право на их получение.

     

    Между тем Правительство Санкт-Петербурга, закрепив в оспариваемых положениях требование подтвердить документально факт наличия последней регистрации по месту жительства (прописки) в Санкт-Петербурге (Ленинграде), определило, по существу, действие Социального кодекса Санкт-Петербурга и Закона № 474-80 по кругу лиц, сузив его по сравнению с законодательно установленным. Тем самым осуществленное Правительством Санкт-Петербурга правовое регулирование вступает в противоречие с требованием, вытекающим из положений статьи 15, подпункта 10 пункта 2 статьи 42, пункта 2 статьи 44, пункта 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга о том, что нормативные правовые акты, издаваемые Правительством Санкт-Петербурга по поручению законодателя в целях создания правового механизма реализации законодательных предписаний, не могут изменять закон Санкт-Петербурга и подменять собою его нормы.

     

    Кроме того, Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что конституционно-правовая природа регистрационного учета ранее была предметом исследования Уставного суда Санкт-Петербурга (Постановление от 21 марта 2019 года № 001/19-П, Определение от 22 декабря 2020 года № 005/20-1).

     

    Согласно положениям Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом (часть 1 статьи 3); при этом регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 3). Обращаясь к приведенным законоположениям, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей; в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, он является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах территории Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства (постановления от 15 января 1998 года № 2-П, от 2 февраля 1998 года № 4-П, определения от 4 марта 2004 года № 146-О, от 26 ноября 2018 года № 3083-О).

     

    На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга:

     

     - признал положения пункта 1 Положения «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства», утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года № 1010, в той части, в которой указанные положения связывают постановку граждан Российской Федерации без определенного места жительства на учет, и, соответственно, предоставление им мер социальной поддержки, предусмотренных законодательством Санкт-Петербурга, с наличием у гражданина Российской Федерации без определенного места жительства последней регистрации по месту жительства (прописки) в Санкт-Петербурге (Ленинграде), не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

     

    - признал положения пункта 3.2 Положения «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства», утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года № 1010, не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

     

    - признал положения пункта 5 Положения «Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства», утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года № 1010, в той мере, в которой указанные положения не предполагают отказ гражданину Российской Федерации без определенного места жительства в постановке на учет в случае непредставления им документов, подтверждающих факт последней регистрации (прописки) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде), соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

     

     

    Судья-докладчик по делу И.В. Тимофеев

     

     

    Текст Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга № 002/21-П размещен в разделе "Решения суда"

     


    Адрес: Суворовский пр., д. 62, лит. А, Санкт-Петербург, 191124
    Телефон: 576-65-51 Факс: 576-48-08
    E-Mail: info@spbustavsud.ru
    © Уставный суд Санкт-Петербурга
    Разработка: ЗАО "КторСтудио"