Роль органов региональной конституционной юстиции в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина

    Матвеева Виктория Сергеевна,

    студент   2 курса юридического факультета Санкт-Петербургского филиала федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет “Высшая школа экономики”»

     

    Введение

    На сегодняшний день в большинстве федераций мира конституционное правосудие осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом в России, несмотря на успешное начало более двадцати лет назад, процесс формирования системы конституционной (уставной) юстиции практически затормозился.

    Конституционный судебный контроль в современном мире является неотъемлемым элементом механизма защиты конституционного строя демократического правового государства. На Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации возложена важная задача по поддержанию верховенства и прямого действия норм Конституции Российской Федерации, конституций и уставов на территории соответствующих регионов, защите основных прав и свобод личности[1].

    Востребованность обществом региональной конституционной юстиции объясняется многими факторами, в том числе непосредственной ориентированностью на защиту прав человека, высоким профессионализмом и специализацией судей конституционных и уставных судов, более тщательным рассмотрением дел, обусловленным коллегиальностью принятия решений[2]. Деятельность конституционных и уставных судов способствует укреплению страны как правового, социального государства, восстановлению нарушенных прав граждан, конституционности законов, решений органов государственной власти и органов местного самоуправления[3].

    Становление института конституционного (уставного) суда в субъектах Российской Федерации

    Становление института конституционного (уставного) судопроизводства в субъектах РФ связано с процессом демократизации федеративных отношений. Преобразования в российском федерализме благоприятно отразилось на перспективах становления конституционного судопроизводства в республиках в составе Российской Федерации. Первые упоминания о конституционных судах республик в составе РФ датируются 1991 г. Однако конституционным судам республик предшествовали промежуточные квазисудебные органы конституционного контроля. После учреждения комитета конституционного надзора на общефедеральном уровне (СССР и РСФСР) аналогичные органы были созданы в ряде республик в составе РФ. Комитет конституционного надзора РСФСР был введен 27 октября 1989 г., но фактически он не был создан. 15 декабря 1990 г. в Конституцию РСФСР были внесены значительные изменения, согласно которым из теста Основного Закона были исключены положения о комитете конституционного надзора. В последующем в Конституцию были включены нормы о Конституционном Суде России. Аналогичные процессы протекали в некоторых республиках Российской Федерации. Были созданы комитеты конституционного надзора, а начиная с 1991 г. последние были преобразованы в конституционные суды. Комитеты конституционного надзора республик в составе РФ были переходной формой от квазисудебной формы к более совершенной форме организации конституционного контроля.

    Конституционные суды придают организационно-правовую завершенность статусу республики как субъекта РФ и демократической организации власти. Они являются элементом правовой государственности республик. Необходимость судебного конституционного контроля связана с его ролью по защите прав личности от произвола и злоупотреблений.[4]

    Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 4, 13, 15, 27) было узаконено право субъектов РФ на создание и деятельность собственных судебных органов, осуществляющих судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации (Далее - КС РФ) пояснил, что конституционные (уставные) суды хотя и входят в судебную систему Российской Федерации (части 2 и 4 статьи 4), но являются не федеральными судами, а судами субъектов Российской Федерации и потому создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 17), рассматривают отнесенные к их компетенции вопросы в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, и финансируются за счет средств его бюджета (части 2 и 3 статьи 27)[5]. Однако так как данное закрепление в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» породило лишь «право», а не «обязанность», то многие субъекты РФ не спешили с созданием подобных органов регионального судебного конституционного контроля. Это объяснялось многими факторами. Во-первых, финансирование конституционных (уставных) судов производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, следовательно, не все субъекты РФ имеют для этого финансовые возможности, имея в виду, что финансирование этого органа должно обеспечивать полное и независимое осуществление им правосудия. Во-вторых, нередко звучат доводы, что уставные суды в субъектах Российской Федерации неэффективны, так как дела там рассматриваются довольно долго и их не так много, а те споры, которые подлежали бы рассмотрению в (конституционном) уставном суде, могут быть решены в существующих звеньях судебной системы.

    Тем не менее, у судейского сообщества нашей страны иное мнение – в принятом по завершении работы VIIIВсероссийского съезда судей Постановлении съезда от 19 декабря 2012. «О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития в 2012-2016 годах» сказано: «Незаслуженно вне внимания судейского сообщества остаются конституционные (уставные) суды в субъектах, которые играют роль дополнительного гаранта прав граждан, в том числе и на судебную защиту.»[6].

    Сегодня конституционных (уставных) судов — 16. Конституционный суд Республики Бурятия существовал до недавнего времени, но в 2013 году из-за нехватки средств приостановил работу на 3 года. КС РФ предложил либо упразднить его совсем, либо все же заполнить вакансии судей. Уставный суд Челябинской области упразднен с 2014 года.

    Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации

    Конституционные (уставные) суды субъектов являются судами специализированными, т.е. осуществляют конституционно-уставное правосудие посредством конституционного судопроизводства. В то же время они обособлены как организационно, так и функционально: ни финансовых, ни инстанционных ни процессуально-процедурных и иных связей у данных органов нет ни во взаимоотношениях между собой, ни с КС РФ.

    Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации, будучи интегрирован в региональную систему разделения государственной власти, вместе с тем осуществляет свои полномочия на основе самостоятельности, независимости и организационной обособленности от иных органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, что не может не учитываться при определении этих полномочий. Во всяком случае соответствующее правовое регулирование, включая внесение изменений в ранее установленные полномочия конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, а также в порядок его организации и деятельности, должно осуществляться с соблюдением принципов разделения властей и независимости судебной власти и с учетом государственно-правовой природы данного института как регионального субсидиарного звена механизма обеспечения конституционной законности в конкретном субъекте Российской Федерации. Однако решения по всем этим вопросам должны приниматься законодателем субъекта Российской Федерации в надлежащей правовой форме на основе соответствующей процедуры[7].

    Часть 1 статьи 27 Федерального закона «О судебной системе РФ» закрепила компетенцию конституционных (уставных) судов. Итак, такие суды могут создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Тем не менее такое закрепление не решило всех вопросов, связанных с разграничением компетенции конституционных (уставных) судов с судами общей юрисдикции и с Конституционным Судом РФ.

    Ученые полагают, что федеральным конституционным законом устанавливается не императивная, а рекомендуемая компетенция конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. Она может быть исчерпывающе и развернуто воспроизведена в законодательстве соответствующего региона либо частично. В частности, законодательным собранием субъекта Федерации вопрос о толковании конституции (устава) может быть оставлен в своем ведении либо передан суду.

    И.Л. Петрухтин утверждает, что статья 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» компетенцию конституционных (уставных) судов не исчерпывает и даже, можно сказать, ее не определяет. «В ней, собственно, указана только цель конституционного судопроизводства, обусловленная объективно существующей потребностью законодательной и правоприменительной практики в судебном выявлении смысла конституционных норм и проверке на этой основе конституционности других актов. В каких формах должна решаться эта задача и каков объем компетенции осуществляющих эту деятельность органов, - этого данный Федеральный конституционный закон не определяет; более того, не может и не должен определять. Это решают субъекты Федерации, исходя из природы конституционных судов, обусловленной той функцией, которая сформулирована в Федеральном конституционном законе»[8].

    Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении одного из дел высказал правовую позицию об исчерпывающем характере полномочий судов, изложенных в ст. 27 вышеизложенного Закона: «содержащийся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О Судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Российской Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды нельзя считать исчерпывающим.» И, одновременно, эта норма «не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта Российской Федерации»[9].

    В силу статьи 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в отношении актов регионального уровня призван проверять на соответствие Федеральной Конституции  только те законы и иные нормативные акты субъекта Федерации, которые изданы по вопросам совместного ведения субъектов Федерации и РФ. Из этого следует, что конституционные (уставные) суды проверяют на соответствие конституции (уставу) субъекта Федерации только законы и нормативные акты субъекта, которые изданы по вопросам исключительного ведения субъектов Федерации и по вопросам совместного ведения субъектов Федерации и РФ. Как правило, к исключительному ведению субъектов в зарубежных федерациях относятся местное управление, регулирование деятельности местных предприятий, местные налоги, вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, социальной помощи престарелым и инвалидам, организация местных правоохранительных органов, благоустройство территории. Исключительные полномочия субъектов РФ находят свое отражение в тех вопросах, которые находятся вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. По вопросам исключительной компетенции органы власти республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Как в таком случае соотносятся полномочия Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов по проверке законов и нормативных актов субъекта Федерации, принятых по вопросам совместного ведения субъектов РФ и РФ? Могут ли тогда граждане в таком случае обращаться и в КС РФ, и в конституционный (уставный) суд субъекта одновременно по вопросу о соответствии того или иного акта (изданного по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ) Федеральной Конституции и конституции (уставу) субъекта? Тем самым получается, что несмотря на разный предмет проверки, один и тот же акт может быть подвергнут проверке и КС РФ и конституционным (уставным) судом субъекта РФ. Важный аспект межсудебных отношений состоит еще в том, что суды общей юрисдикции направляют в конституционные (уставные) суды запросы о проверке конституционности актов субъекта Федерации, примененных или подлежащих применению в конкретном деле. При этом, если акт издан по вопросам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, то у суда общей юрисдикции есть выбор: адресовать запрос либо в Федеральный Конституционный Суд, либо в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации; если закон касается вопросов, относящихся к ведению субъекта Федерации, то запрос может быть направлен только в конституционный (уставный) суд данного субъекта Федерации. С одной стороны, конституционный (уставный) суд субъекта РФ становится дополнительным гарантом прав и свобод граждан, с другой стороны, решение КС РФ о неконституционности того или иного акты влечет его отмену, следовательно, противоположное решение конституционного (уставного) суда теряет свою актуальность.

    Также довольно сложным является вопрос о разграничении компетенции конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции. Главное различие – это опять же предмет проверки. Суды общей юрисдикции проверяют тот или иной акт субъекта РФ на соответствие Федеральному законодательству, а конституционный (уставный) суд – только на соответствие конституции (уставу) соответствующего субъекта Федерации. Однако не всё так однозначно. В тех случаях, когда в том или ином субъекте отсутствует конституционный (уставный) суд, вынуждает суды общей юрисдикции фактически исполнять его полномочия. Данное однозначно явствует из постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в котором сказано, что если в субъекте конституционный (уставный) суд не создан т(о есть отсутствует возможность осуществления иного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет их соответствия конституции или уставу субъекта РФ), то в целях реализации гарантированного ч.1 стю46 Конституции РФ права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. В данном случае уместен вопрос: как суды общей юрисдикции справляются с разрешением данных, и если они справляются, то в чем тогда состоит эксклюзивность конституционных (уставных) судов? В этой связи неясным остается вопрос о порядке пересмотра таких решений судов общей юрисдикции. Как следует из законов субъектов, устанавливающих статус конституционных (уставных) судов, их решения не могут быть пересмотрены другим судом, но что же касается этих же дел, но рассмотренных (в силу отсутствия другой возможности оспаривания) в судах общей юрисдикции? По нынешнему законодательству пересмотр высшей инстанцией возможен.

    Таким образом, законодательством не урегулирован с достаточной точностью статус конституционных (уставных) судов, что может быть также одним из факторов, из-за которых субъекты Федерации не торопятся создавать подобные органы.

    Эффективность работы конституционных (уставных) судов субъектах Российской Федерации (на примере Конституционного суда республики Татарстан, Свердловского Уставного суда и Уставного суда Санкт-Петербурга)

    В рамках исследования была проанализирована практика разрешения дел конституционными (уставными) судами и выявлены наиболее успешные. Для дальнейшего подробного рассмотрения были выбраны Уставный суд Санкт-Петербурга, Уставный суд Свердловской области и Конституционный суд республики Татарстан.

    На основании проведенного исследования было установлено, что за последние пару лет количество принятых постановлений снизилось. Однако в Республике Татарстан (Далее - РТ) количество итоговых решений заметно увеличилось. Можно предположить, что успешное функционирование суда связано с высокой степенью информированности граждан о деятельности Конституционного суда РТ. В целях реализации Закона Руспублики Татарстан от 3 июля 2010 года №50-ЗРТ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности суда Руспублики Татарстан» Конституционным судом проводятся меры по информированию населения о полномочиях, деятельности суда и принимаемых им решениях. В целях популяризации института конституционного правосудия и усиления защиты прав и свобод человека и гражданина в местных газетах публикуются статьи и выступления судей Конституционного суда РТ.

     

    Уставный суд Санкт-Петербурга *

    Уставный суд Свердловской области*

    Конституционный суд Республики Татарстан*

    Год создания

    2000 г.

    1998 г.

    1992 г.

    Количество судей

    5

    4

    6

    Количество итоговых решений**

    2013

    2014

    2013

    2014

    2013

    2014

    13

    4

    11

    6

    14

    30

    Количество принятых Постановлений**

    2

    2

    8

    5

    6

    4

    * по данным с официальных сайтов

    http://www.spbustavsud.ru/;

    http://ustavsud.ur.ru/index.php/;

    http://ksrt.ru/

    **за 2013-2014 гг.

     

     

    * На основании данных, доступных на официальных сайтах Конституционного суда Республики Татарстан, Уставного суда Санкт-Петербурга, Свердловского уставного суда. Из расчета за 2013-2014 гг.

    Далее предлагается проанализировать более подробно сферу оспариваемых актов субъекта РФ на примере деятельности Конституционного суда РТ. В 2014 году в Конституционный суд РТ поступило 235 обращений от граждан, а том числе 96 обращений в письменной форме и 139 в устной. На личном приеме судьями Конституционного суда РТ принят 51 заявитель, сотрудниками аппарата Конституционного суда РТ – 88 заявителей. Через интернет-приемную официального сайта поступило 22 обращения. Как показывает статистика, значительное количество обращений в Конституционный суд РТ поступает от социально уязвимых категорий граждан, таких как инвалиды, пенсионеры, ветераны войны и труда, одинокие матери, семьи, имеющие детей-инвалидов, и иных категорий граждан, являющихся получателями мер социальной поддержки населения. Количество обращений от указанных категорий граждан имеет тенденцию к росту (2011 год – 13, 2012 год – 6, 2013 год – 37) В 2014 году доля таких обращений составила 38%, то есть более трети всех жалоб. Основная масса обращений от указанных категорий граждан была по вопросам социального характера и требовала разъяснения с точки зрения правоприменения. Но вместе с тем общее количество обращений по вопросам социального обеспечения по сравнению с прошлым годом уменьшилось практически вдвое.

     

     

     

     

    Структура обращений, поступивших в Конституционный суд РТ в 2013 и 2014 годах, представлена в таблице.

    л№

    Вопросы, поставленные в обращениях

    Общее количество обращений (в том числе и устных)

    2013 год

    2014 год

    11

    Обжалование нормативных правовых актов

    18 (3)

    18 (4)

    22

    Обжалование решений судов общей юрисдикции и действий должностных лиц правоохранительных органов

    58 (31)

    76 (34)

    33

    О разъяснении вопросов правового характера

    27 (17)

    26 (15)

    44

    О нарушении политических, трудовых, экономических и культурных прав и свобод граждан

    5(5)

    22 (19)

    55

    О социальном обеспечении

    37 (34)

    19 (19)

    66

    О несогласии с действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц

    29 (26)

    28 (16)

    77

    О порядке и условиях оплаты жилья, установлении тарифов и предоставления жилищно-коммунальных услуг

    5 (4)

    10 (10)

    88

    О нарушении прав на жилище, права собственности на землю

    4 (0)

    8 (6)

    99

    Иные вопросы

    44 (32)

    28 (16)

    И

    Итого

    227 (152)

    235 (139))

     

    Заключение

    Практика судов региональной конституционной юрисдикции дает возможность оценить их конкретный вклад в решение актуальных вопросов политического, социального и экономического развития соответствующих регионов[10]. Однако правовое регулирование данного сравнительно нового конституционно-правового института еще нельзя назвать совершенным.

    Сегодня конституционные (уставные) суды исполняют не основную, а скорее факультативную роль в сфере судебного нормоконтроля. Ограниченный, искусственно урезанный характер судебного конституционного нормоконтроля не позволяет в полной мере реализовать принципы всеобщности, доступности, полноты, эффективности[11].

    Востребованность конституционных (уставных) судов субъектов объяснима необходимостью специальной защиты конституции и устава субъекта Российской Федерации как нормативного правового акта, обладающего высшей юридической силой в правовой системе региона[12].

    Уровень правовой защищенности граждан, в том числе средствами конституционной судебной юрисдикции, должен быть одинаковым, независимо от того, в каком регионе России они проживают[13]. Однако размышляя о совершенствовании законодательства в данной сфере нельзя утверждать, что сделав норму о создании конституционных (уставных) судов на территории каждого субъекта Федерации обязательной, все проблемы разрешатся. Напротив, регионы, которые и на данный момент не имеют достаточное количество бюджетных средств, будут не способны обеспечить нормальное функционирование органа судебного конституционного контроля региона. В таких случаях они будут вынуждены обращаться к Федерации за дотациями. К тому же, как показывает статистика, не во всех регионах данное средство защиты прав пользуется спросом среди граждан. В этой связи, если учесть, что в некоторых субъектах функции органов судебного конституционного контроля осуществляют суды общею юрисдикции, можно предположить, что более точная законодательная регламентация процесса рассмотрения таких дел в судах общей юрисдикции  позволит устранить некоторые правовые пробелы данного института.

    Сказанное обосновывает необходимость укрепления механизма конституционно-уставного правосудия в качестве важного звена судебной системы.

    Список использованных источников и литературы

    1.              Демидов В.Н. Актуальные вопросы развития региональной конституционной (уставной) юстиции в Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2011. №1 С.33-36

    2.              Гусев А.В. Региональная конституционная юстиция: роль в социально-экономическом развитии регионов и ближайшие перспективы // Вестник Уставного суда Свердловской области «Современные проблемы конституционного права и конституционного правосудия». Екатеринбург. 2008. С. 137-144.

    3.              Логунова Т.А. Становление института конституционного судопроизводства в субъектах Российской Федерации // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей – Ч.23/Под ред. В.Ф. Воловича. – Томск: Изд-во Том. Ун-та, 2005. С. 114-116.

    4.              Кутишенко Д.С. Роль правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации и правовых позиций конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в развитии избирательного законодательства // Известия РГПУ им. А.И. Герцена . 2008. №51. С.60-66.

    5.              Клеандров М.И. В защиту конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Российская юстиция. Правовое государство. №6. 2015. С. 2-7



    [1]
    Демидов В.Н. Актуальные вопросы развития региональной конституционной (уставной) юстиции в Российской Федерации// Журнал конституционного правосудия. 2011. №1 С.33.

    [2] Демидов В.Н. Указ. соч. С.35.

    [3] Демидов В.Н. Указ. соч.С.34.

    [4] Логунова Т.А. Становление института конституционного судопроизводства в субъектах Российской Федерации//Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб.статей – Ч.23/Под ред. В.Ф. Воловича. – Томск:Изд-во Том. Ун-та, 2005. С. 114.

    [5] Определение Конституционного Суда РФ от 03.03.2015 N 421-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 1 Закона Республики Бурятия "О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия в связи с принятием закона Республики Бурятия "О республиканском бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов".

    [6] М. И. Клеандров. В защиту конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Российская юстиция №6. 2015. С.2

    [7] Определение Конституционного Суда РФ от 03.03.2015 N 421-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 1 Закона Республики Бурятия "О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия в связи с принятием закона Республики Бурятия "О республиканском бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов".

    [8] Петрухин И.Л. Судебная власть. // М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 393.

    [9] Гаврюсов Ю.В.: Конституционная юстиция. Учебно-методическое пособие Сыктывкар: КРАГСиУ, 2002.

    [10] Гусев А. В. . Региональная конституционная юстиция: роль в социально-экономическом развитии регионов и ближайшие перспективы//Вестник Уставного суда Свердловской области «Современные проблемы конституционного права и конституционного правосудия». Екатеринбург. 2008. С. 138.

    [11] Гусев А. В. Указ.соч.. С. 144.

    [12] Демидов В.Н. Указ.соч. С.35.

    [13] Демидов В.Н. Актуальные вопросы развития региональной конституционной (уставной) юстиции в Российской Федерации// Журнал конституционного правосудия. 2011. №1 С.35.


    Адрес: Суворовский пр., д.62, лит А., Санкт-Петербург, 191124
    Телефон: 576-65-51 Факс: 576-48-08
    E-Mail: info@spbustavsud.ru
    © Уставный суд Санкт-Петербурга
    Разработка: ЗАО "КторСтудио"