ГУЦАН  Наталья  Федоровна
24.09.2010

10 лет назад - осенью 2000 года был сформирован и приступил к выполнению своих обязанностей Уставный суд Санкт-Петербурга. Таким образом, северная столица получила полномочный орган судебной власти, призванный как юридически защищать молодой тогда еще Устав города, официально толковать его положения, так и проверять на соответствие нормам «петербургской конституции» практически любой появляющийся в городе закон, нормативный правовой акт органа исполнительной власти или органа местного самоуправления. О значимости судебных решений для города и горожан, о том, как работает сегодня Уставный суд, мы беседуем с его председателем


- Наталья Федоровна, нужен ли вообще Петербургу свой Устав? Ведь он в отличие от Конституции РФ вобрал и активно продолжает включать в себя огромное количество поправок. Таким образом, городские законодатели вынуждены оперативно реагировать на меняющуюся федеральную правовую базу. Так чем тогда принципиально отличается Устав от простого кодекса городских законов?
- Дело в том, что мы живем не просто в красивейшем мегаполисе страны, мы живем в городе федерального значения Санкт-Петербурге - субъекте Российской Федерации. Такой субъект права, как субъект Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации должен иметь свое законодательство, свою систему органов власти, собственные предметы ведения. Устав города, являясь актом учредительного характера, наряду с Конституцией Российской Федерации устанавливает статус Санкт-Петербурга. Он образует основу петербургского законодательства и определяет, по сути, всю организацию города - основы его территориального устройства, системы государственной и муниципальной власти, принципы управления собственностью Санкт-Петербурга и т. д. Тем самым Устав регулирует наиболее важные для Петербурга и петербуржцев вопросы.
Не стоит забывать, что изменяется Устав в особом порядке - поправки к нему принимаются квалифицированным большинством депутатов Законодательного собрания. У петербургского Устава очень интересная и непростая история создания. Его проект разрабатывался в период, когда на федеральном уровне еще не был принят законодательный акт, регулирующий вопросы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Таким образом, у законодателей северной столицы была возможность именно Уставом Санкт-Петербурга урегулировать наиболее важные для жизни мегаполиса вопросы. В силу значимости данного документа для его разработки была образована рабочая группа, в которую входили как депутаты, так и представители исполнительной власти. Проект Устава был опубликован в печати, и любой горожанин мог вносить по нему свои предложения, которые затем анализировались членами рабочей группы. Длительной была и процедура чтений проекта главного городского закона в стенах Мариинского дворца. Впоследствии принятие Устава Санкт-Петербурга было даже оспорено в суде, но его удалось отстоять. Устав Санкт-Петербурга устоял и действует. Он неоднократно менялся, возможно, и далее будут вноситься изменения, во многом это предопределяется изменениями федерального законодательства. Однако данные обстоятельства не умаляют значимость этого документа. Он остается самым главным петербургским законом, в строгом соответствии с буквой и духом которого должна создаваться вся наша правовая база.
О чем это говорит? В частности, о том, что у такого документа обязательно должна быть надлежащая правовая защита. Осуществлять ее, обеспечивать высшую юридическую силу Устава и призван Уставный суд.
- В огромном городе на разных уровнях принимается, очевидно, трудно поддающееся подсчету количество всевозможных постановлений, указов, распоряжений. Так как же реально проконтролировать соответствие всего этого массива документов Уставу?
- Разумеется, что если бы мы по своей инициативе проверяли на соответствие Уставу Санкт-Петербурга все имеющиеся нормативные правовые акты органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления, то, конечно, утонули бы в этом бездонном море. Но Уставный суд рассматривает дела только при наличии обращения управомоченного Уставом субъекта. Кроме того, Уставом предусмотрен определенный барьер для обращений этих субъектов. Скажем, граждане вправе обращаться к нам только в том случае, если у них возникли сомнения по поводу соответствия Уставу закона Санкт-Петербурга, который был применен к ним или подлежал применению в начавшемся или завершившемся судебном процессе. Представительные органы местного самоуправления обращаются по вопросам соответствия Уставу законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга и местного самоуправления. Ну а губернатор, Законодательное собрание или группа депутатов в количестве не менее пяти человек могут также направлять запросы в Уставный суд еще и с просьбой о толковании какого-либо положения Устава.
- И кто же чаще всего за минувшие десять лет к вам обращался?
- Из 246 поступивших обращений 133 поступили от отдельных граждан или от общественных объединений, почти вдвое реже - 62 раза обращались в нашу судебную инстанцию муниципальные органы власти, 11 обращений поступило от губернатора Санкт-Петербурга, 39 - от групп депутатов Законодательного собрания.
За это время принято 49 постановлений и 182 определения, из которых 39 прекращали судебное производство по тому или иному делу. В 140 случаях Уставный суд отказал в принятии обращения к рассмотрению, в основном в связи с тем, что вопросы были признаны не подведомственными нашему суду.
Статистика, на мой взгляд, очевидная. Больше всех обращений мы получаем от граждан, но часто мы вынуждены в силу юридических причин выносить решения об отказе в принятии обращений к рассмотрению. Принятию таких решений также предшествует большая и кропотливая работа, которая, на первый взгляд, незаметна, но очень ответственна - наше решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению не может быть обжаловано и является окончательным. Недаром же для принятия таких решений законом отводится по существу полтора месяца.
- Любое судебное решение лишь тогда чего-то стоит, когда неукоснительно исполняется. Есть ли с этим проблемы у Уставного суда?
- Особенность исполнения решений Уставного суда состоит в том, что далеко не всегда для их исполнения требуется осуществить новое правовое регулирование. Дело в том, что если Уставный суд признает не соответствующей Уставу какую-либо норму, она является недействительной и не подлежит применению со дня провозглашения решения суда. Таким образом, норма утрачивает юридическую силу на основании постановления Уставного суда. В нашей практике были такие случаи, когда после начала слушания дела в Уставном суде органы, установившие оспариваемую норму, сами ее отменяли. Уставный суд прекращал рассматривать данное дело, постановление не выносилось, но задача по защите Устава была решена, достигнута была гармония нормативного правового акта с Уставом Санкт-Петербурга.
- Какие же решения Уставного суда представляются вам наиболее значимыми для города и горожан?
- Сам характер рассматриваемых нами вопросов и правовые последствия выносимых решений позволяют утверждать, что значимым является любое из решений.
Мы толкуем Устав Санкт-Петербурга, по существу, конституцию города. В ней нет незначимых положений, каждое положение имеет учредительный характер. Например, разве не важно было четко определить, кто может вносить изменения и дополнения в решения Ленгорисполкома и признавать акты этих ушедших в историю органов утратившими силу? Мы также определили, как следует исчислять срок, на который было избрано Законодательное собрание третьего созыва. Ответ на этот вопрос волновал не только депутатов, но прежде всего их избирателей. Уставный суд разрешил вопрос об обязательности наличия в муниципальных образованиях представительных органов местного самоуправления и т. д.
Если обратиться к решениям по делам о соответствии Уставу Санкт-Петербурга нормативных правовых актов, то все они касаются не одного человека, а неопределенного круга лиц. Если гражданин обжалует у нас какой-то примененный к нему закон, то он защищает не только свой частный интерес, автоматически он защищает права всех остальных субъектов, на которых этот закон распространяется.
То же самое можно сказать и об обращениях муниципальных советов. Например, в декабре прошлого года мы признали не соответствующими Уставу нормы закона об организации местного самоуправления, в соответствии с которыми муниципальный округ Коломна не наделялся в отличие от ряда других муниципальных образований компетенцией по решению некоторых вопросов местного значения. Уставный суд установил, что законодатель Санкт-Петербурга вправе использовать дифференцированный подход при определении перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, если критерии такой дифференциации едины, объективно оправданны и обоснованны, а используемые для достижения этих целей средства соразмерны им. Установление законодателем Санкт-Петербурга различий в перечнях вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга не может носить произвольный характер. Естественно, данное правило должно применяться не только в отношении муниципального округа Коломна, но и в отношении всех внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.
- А какое из выносимых решений было для уставных судей самым трудоемким?
- Здесь тоже трудно выделить какое-либо одно дело. Любому постановлению или определению Уставного суда предшествует трудоемкая юридическая работа. Практически каждое дело - это научное исследование. Необходимо проанализировать весь относящийся к делу массив федерального и городского законодательства, решения Конституционного суда Российской Федерации. Мы обращаемся к доктринам, опыту конституционных (уставных) судов других субъектов Федерации. К слову сказать, конституционные (уставные) суды созданы лишь в 17 субъектах России. На всю эту работу уходит много времени. А об ответственности наших действий было уже сказано: любое решение, повторю, окончательное и обжалованию не подлежит.
- Качество принимаемых законов и различных нормативных правовых актов не в последнюю очередь зависит от уровня правовой культуры. Как вы, Наталья Федоровна, оцениваете этот уровень в северной столице?
- Считаю его в целом достаточно высоким. Полагаю, что уровень правовой культуры определяется прежде всего знанием права членами общества и уважительным к нему отношением. То, что в Петербурге для защиты Устава Санкт-Петербурга создан и действует Уставный суд, свидетельствует, по моему мнению, об уважительном отношении к праву. Но ведь ни Законодательное собрание, ни Смольный не существуют сами по себе. Депутатов, которые наделяют полномочиями губернатора Санкт-Петербурга, избирают горожане, петербуржцы, они являются источниками власти. Соответственно, высокий уровень правовой культуры государственной власти города предопределяется отношением к праву самих петербуржцев.
ФОТО Дмитрия СОКОЛОВА
Подготовил
Александр РАБКОВСКИЙ