поиск:
Устав Санкт-Петербурга
Об Уставном суде Санкт-Петербурга
Обращение в Уставный суд Санкт-Петербурга
Сведения о делах находящихся в производстве Уставного суда Санкт-Петербурга
Прием в Уставном суде Санкт-Петербурга
Информация о кадровом обеспечении
Правовая информация
Конституционный Суд Российской Федерации о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации
Пресс-служба
Новости
Полезные ссылки
Видеотрансляция заседания
Контакты
Карта сайта
Главная страница / Новости / Публикации по теме
ВЕРСИЯ ДЛЯ ПЕЧАТИ Текст


 

16 января, 14:01
ЗАКС РУ

Рождение Устава: как это было

В среду, 14 января, "питерской Конституции"  - Уставу Санкт-Петербурга, - исполнилось 11 лет. На сей раз об этой дате вспомнили (что бывает далеко не всегда): в Мариинском дворце спикер Вадим Тюльпанов отметил важность принятого в 1998 году документа. Когда-то он даже предлагал сделать 14 января официальным городским праздником, но до реализации этой идеи так и не дошло. Тем не менее, в последние годы городские власти всячески демонстрируют свой уважение к Уставу - в отличие от событий более ранних лет…

Задача разработки и принятия Устава Санкт-Петербурга представлялась одной из важнейших для представительной власти города еще тогда, когда существовал Ленсовет. Осенью 1992 года была создана первая рабочая группа горсовета и мэрии для подготовки проекта Устава (ей руководил член президиума горсовета Михаил Горный, ныне - исполнительный директор центра "Стратегия"). Проект готовился несколько месяцев, он был одобрен "в основном" сессией городского Совета, а затем начался долгий процесс "шлифовки" и принятия решения по основным альтернативам, заложенным в проект. Работа затянулась, потом была чуть-чуть "отодвинута" в сторону более злободневными вопросами, а потом… потом наступила осень 1993 года и в декабре городской Совет прекратил свое существование, так и не успев принять Устав окончательно. Правда, многие положения и принципы, рожденные на свет тогда, впоследствии стали частью иных проектов Устава, но время, к сожалению, было упущено.

"Если бы знать тогда, как мало времени осталось городскому Совету - напрягли бы все силы и приняли Устав", - говорили потом многие депутаты. Действительно, будь в Петербурге Устав осенью 1993 года - после роспуска городского Совета не возник бы вынужденный перерыв в работе представительной власти города. Не пришлось бы избирать Городское (потом переименованное в Законодательное) Собрание по временным правилам, утвержденным бывшим мэром Анатолием Собчаком, и породившим множество конфликтов. И не пришлось бы Собранию почти два года работать не по закону, а опять же - по временному положению, принятому бывшим мэром, которое отводило представительной власти очень и очень скромную роль в городе, а почти все властные полномочия оставляло за мэрией.

Так или иначе, Петербург остался без Устава, а избранное в полном составе лишь через год после роспуска горсовета Законодательное собрание приступило к этой работе далеко не сразу. Только летом 1996 года был объявлен своего рода "конкурс" на проекты Устава, и была создана рабочая группа,  возглавляемая председателем ЗакСа Юрием Кравцовым. В ее составе были Леонид Романков, Алексей Ливеровский, Михаил Амосов, Анатолий Кривенченко, Юрий Терентьев, Михаил Пирогов.

Проектов на "конкурс" к 1 сентября 1996 года поступило только два: один был разработан комиссией по организации государственной власти под  руководством Анатолия Кривенченко, второй - автором статьи, Михаилом Горным и Александром Шишловым. Во многом они были схожи, но были и существенные отличия между ними. Так, в проекте Кривенченко город становился "губернаторской республикой": Законодательное собрание, состоящее из 50 депутатов, избиралось на 4 года по одномандатным округам, и не могло вмешиваться в деятельность городской администрации. Губернатор располагал широкими полномочиями: он самостоятельно формировал исполнительную власть (лишь ее общую структуру утверждало Собрание), назначал и освобождал ее руководителей, распоряжался городской собственностью (правда, в порядке, установленном законами города), и финансами, подписывал городские законы, а в случае возвращения их в Собрание без подписания - преодоление "вето" требовало не менее 2/3 голосов депутатов.  

Проект автора статьи, Горного и Шишлова был построен иначе: предлагалось увеличить число депутатов до 100 человек, а избираться они должны были по смешанной системе: половина - по нынешним одномандатным округам, а другая половина - по партийным спискам.  Предлагалось ввести возможность досрочного прекращения полномочий Законодательного собрания или губернатора по инициативе жителей города, для чего проводятся специальные референдумы (по инициативе не менее 150 тысяч избирателей). Этот принцип мы считали очень существенным: горожане должны иметь право отстранить от власти тех, кто утратил их доверие, не дожидаясь окончания полного срока их полномочий. Все ключевые назначения в администрации должны были согласовываться с Законодательным собранием - только это, на наш взгляд, могло заставить чиновников выполнять закон, а не волю губернатора.

Обсуждение обоих проектов Устава и разработка согласованного варианта проходили на протяжении года - лишь к осени 1997 года эта работа была завершена.  Итоговый документ, как и следовало ожидать, стал плодом серьезного компромисса - как между различными политическими силами в парламенте, так и между депутатами и городской администрацией. Сохранилась численность ЗакСа в 50 депутатов, и сильнейшее неприятие встретила идея введения смешанной избирательной системы. Так и не включили в текст какие-либо положения, позволяющие досрочно прекратить полномочия Законодательного собрания и губернатора.

Впрочем, в текст вошли нормы, которые большинству тогдашних губернаторов могли присниться, что называется, только в страшном сне. Например, положение о том, что губернатор вправе издавать распоряжения нормативного характера лишь в тех случаях, когда это установлено российскими или петербургскими законами, актами президента или правительства РФ. А самостоятельно "решать вопросы", издавая распоряжения, по форме неотличимые от законов, и устанавливать в городе те или иные "правила игры" по собственному усмотрению, - не может. В проект вошла норма о том, что ЗакС согласовывает назначения всех членов городского правительства, и может запретить губернатору назначить желаемого им кандидата. Также было закреплено положение об обязательных выборах губернатора в два тура, что лишало действующего градоначальника естественного "гандикапа", и положение о возможности отстранения губернатора от должности решением депутатов.  

Согласованный проект Устава начал рассматриваться Законодательным собранием осенью 1997 года. Перед этим Собрание отдельно рассмотрело ряд альтернатив - например, какова должна быть численность ЗАКСа (50  или 100 депутатов), избирать ли часть депутатов по партийным спискам, и так далее. Все они, к сожалению, были "решены" в пользу сохранения статус-кво.

Устав был принят в третьем чтении 14 января 1998 года, и надо сказать, что произошло это достаточно неожиданно. К этому моменту между депутатами и городской администрацией сохранялись серьезные разногласия по поводу ряда положений Устава. И, по всем прогнозам, голосование Устава в третьем чтении (для принятия требовалось 34 депутатских голоса) не должно было состояться, поскольку такого числа сторонников у "городской конституции", как представлялось, не было. Однако, результат был достигнут - благодаря тому, что сторонники Устава провели "большую работу" с коллегами.

Принятие документа вызвало серьезный кризис взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями города - пожалуй, самый значимый за весь срок полномочий ЗАКСа второго созыва.  Губернатор Владимир Яковлев расценил Устав как документ, существенно смещающий "баланс властей" в пользу законодателей, и практически сразу после принятия "городской конституции" началась активная кампания против Устава, как, якобы, смещающего баланс городских властей в пользу законодателей, ограничивающего полномочия губернатора и превращающего его в декоративную фигуру. На самом деле все было куда проще: Смольный был недоволен Уставом не потому, что он менял баланс городских властей в пользу законодателей, а потому, что он практически лишал его возможности в будущем изменить этот баланс в свою пользу. Дело в том, что этот баланс устанавливался уже принятыми к тому времени законами Петербурга, для изменения которых нужно 26 депутатских голосов из 50.  А для того, чтобы изменить Устав, нужно 34 голоса - что в те времена было за пределами возможностей Смольного…  

Параллельно с пропагандистскими атаками на Устав Санкт-Петербурга, его немедленно попытались оспорить через суд. Поводом для этого послужило сделанное журналистам заявление первого вице-губернатора Вячеслава Щербакова о том, что он голосовал за Устав сразу двумя ключами: своим - "против", а ключом депутата Аркадия Крамарева - "за".
 
Сразу же за этим на стол Юрия Кравцова легли два заявления: генерал Крамарев возмущался тем, что его позиция оказалась искажена - он поддерживать Устав не собирался, а контр-адмирал Щербаков покаянно признавал, что действительно завладел ключом своего товарища без спроса.  Однако, просьбу признать голосование по Уставу несостоявшимся Собрание не удовлетворило, и последовавший судебный процесс тоже не привел к отмене "городской Конституции".

26 января 1998 года в Мариинском дворце была организована торжественная процедура в связи с принятием Устава, в которой участвовали депутаты ЗАКСа и на которую был приглашен губернатор.  Перед объективами телекамер руководители города пожали друг другу руки и выпили по бокалу шампанского. Но чувствовалось, что губернатор чувствует себя униженным, и этого унижения не простит.  Происходившее было для Яковлева тем более болезненное, что как раз в эти дни в городе ждали членов Совета Федерации,  планировавших провести в Петербурге первое в истории выездное заседание, и неспособность Владимира Яковлева помешать принятию невыгодного для него Устава очевидно выглядела политическим поражением губернатора.

Впоследствии Яковлев отомстил Кравцову - его усилиями спикер был смещен со своего поста, а затем проиграл выборы в ЗакС второго созыва в декабре 1998 года. Тогда же потерял депутатский статус и Алексей Ливеровский. Остальное довершила Валентина Матвиенко: ее стараниями перестали быть депутатами авторы Устава Михаил Амосов и Станислав Житков. Михаил Пирогов скончался в 1999-м, Юрий Гладков - в 2007-м, и сегодня из депутатов первого созыва, в котором принимался Устав, в ЗакСе остались лишь те, кто был категорически против него: Сергей Никешин, Владимир Гольман, Ватяняр Ягъя, Константин Серов. Единственное исключение - Алексей Ковалев.  И вообще, с тех пор, как Валентина Матвиенко начала править городом, многие депутаты, которые много, горячо и убедительно говорили о необходимости влияния законодательной власти на исполнительную, начали говорить совершенно противоположное - что администрации надо доверять и не связывать ей руки.

При вступлении Валентины Матвиенко в губернаторскую должность, Устав был скорректирован - в пользу Смольного. Городское правительство было наполовину выведено из-под контроля ЗакСа: депутаты теперь утверждают  только вице-губернаторов, а другая половина правительства Петербурга назначается губернатором самостоятельно. Только чудом сохранился в Уставе пункт, запрещающий губернатору издавать нормативные акты: он "держится", пожалуй, лишь потому, что состав ЗакСа видится Смольному абсолютно послушным, и все нужные решения можно провести через законодательную власть с той же легкостью, что и через исполнительную. К тому же, в последний год было принято немало законов, которые передали многие полномочия от законодательной власти к городскому правительству - теперь оно само может решать соответствующие вопросы.

Далее, выборы губернаторов из Устава исчезли с наступлением "вертикали", а в 2005 году из Устава "выпало" право граждан обжаловать в Уставном суде акты городской администрации - и исполнительная власть обезопасила себя от неприятных рассмотрений таких вопросов, как ликвидация уличной торговли, "уплотнительная застройка" и повышение тарифов.

Так что, сегодня Устав Санкт-Петербурга - это далеко не тот документ, который когда-то установил в Петербурге реальное разделение властей.

Борис Вишневский



Пресс-релизы

СМИ об Уставном суде


Адрес: Суворовский пр., д.62, лит А.
Телефон: 576-65-51
Факс: 576-48-08
E-Mail: info@spbustavsud.ru