Роль органов региональной конституционной юстиции в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина (к вопросу о легитимности правозащитной деятельности конституционных и уставных судов субъектов РФ)

 

Матвеев Сергей Анатольевич, студент 1-го курса по образовательной программе магистратуры «Конституционная юстиция» федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования Санкт-Петербургский государственный университет

 

Введение

В российской литературе, посвященной деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, защита прав и свобод человека и гражданина традиционно считается одной из «важнейших задач органов конституционной юстиции, которая осуществляется при рассмотрении всех категорий дел»[1]. При этом очевидно, что «именно рассмотрение дел по жалобам граждан на нарушение основных прав и свобод создает лучшие возможности для оперативной защиты прав человека»[2]. По этой причине в конституциях (уставах) и законодательстве субъектов Федерации, как правило, предусматривается право граждан обращаться в учрежденный этими актами конституционный (уставный) суд с жалобами на те или иные нормативные правовые акты субъекта РФ. Более того, около 75% итоговых решений конституционных (уставных) судов в период с 1992 года и вплоть до 2014 года вынесено именно по жалобам граждан и их объединений на нарушение прав и свобод человека и гражданина[3].

В то же время Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (далее – Закон о судебной системе)[4], определяя в ч. 1 ст. 27 полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ, напрямую не предусматривает возможность рассмотрения этими судами жалоб на нарушение прав и свобод граждан, что констатируют и некоторые исследователи[5], предлагая в этой части дополнить закон[6]. Однако даже при условии законодательного закрепления такого полномочия остается неразрешенным теоретическое и практическое затруднение, неизбежно, на наш взгляд, сопутствующее деятельности органов региональной конституционной юстиции по рассмотрению обращений, в которых ставится вопрос о проверке законов субъекта РФ в связи с нарушением прав и свобод граждан. Речь идет о проблеме “пересечения” компетенций Конституционного Суда РФ и конституционного (уставного) суда субъекта РФ, поскольку при таком положении дел каждый из них в случае поступления к нему соответствующего обращения вправе проверить нормы регионального закона на предмет соблюдения прав и свобод граждан. Подобная ситуация подвергалась различным доктринальным оценкам. С одной стороны, из текста ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе следует, что осуществляемый региональными судами нормоконтроль ограничен специфическим масштабом – проверка региональных законов осуществляется на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта РФ[7]. Иными словами, сфера деятельности федерального и регионального уровней конституционной юстиции принципиально различается, чему есть формальное основание – ориентированность на охрану различных документов[8]. С другой стороны, защита прав человека и гражданина в рамках проверки закона на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ, на первый взгляд, с необходимостью предполагает, что эти права нормативно закреплены в учредительном акте субъекта РФ как требования, адресованные региональному законодателю. Однако известно, что весьма обширный каталог прав человека и гражданина уже получил свое закрепление в главе 2 Конституции РФ, которая, будучи учредительным актом государства в целом, устанавливает общие принципы деятельности всех уровней публичной власти, в том числе субъектов РФ. В этом смысле практически неизбежным становится возникновение феномена «двойной защиты» одних и тех же прав. Такая ситуация способна порождать несовпадение позиций судов различных уровней по одному и тому же вопросу, делая очевидным вывод: деятельность конституционных (уставных) судов по рассмотрению конституционности законов в связи с нарушением прав граждан связана с конфликтом компетенций этих судов и Конституционного Суда РФ[9].

Таким образом, если первая позиция в качестве масштаба конституционного контроля рассматривает различающиеся источники права (Конституцию РФ и конституцию либо устав субъекта РФ)[10], то вторая акцентирует внимание на совпадении нормативного содержания этих источников[11]. В связи с этим очевидно, что оба доктринальных подхода – формальный и материальный – по сути, не предполагают диалога между собой, поскольку построены на взаимно отрицающих друг друга аксиоматических основаниях.

В отсутствие ясного и недвусмысленного ответа доктрины и судебной практики на затронутые здесь вопросы становится необходимым поиск адекватного разрешения обозначенной проблематики, поскольку это – вопрос легитимности осуществления правозащитной функции конституционными (уставными) судами субъектов РФ – органами, существование которых Конституцией РФ напрямую не предусмотрено.

 

Конституция (устав) субъекта РФ как источник прав человека

Поскольку с формальной точки зрения единственным масштабом нормоконтроля для органов региональной конституционной юстиции является устав субъекта РФ[12], то, как уже было замечено, защита прав человека может осуществляться уставными судами субъектов РФ лишь при условии, что эти права неким образом закреплены в уставе, составляют его материальное содержание. На практике такое закрепление осуществляется различным образом. Например, в Конституции Республики Татарстан[13] содержится собственный каталог прав человека, который, тем не менее, практически идентичен по своему содержанию главе 2 Конституции РФ. Иным образом поступает законодатель Калининградской области: в ее Уставе[14] предусмотрены лишь бланкетные нормы, требующие соблюдения прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами (пункт 1 статьи 7, статья 15). В Уставе Свердловской области[15] используется в некотором смысле комбинированный подход: здесь присутствуют и общие положения о соблюдении и защите прав и свобод без уточнения их перечня (статья 2, части 1 и 3 статьи 18), и указания на некоторые конкретные права – право собственности, избирательные права, человеческое достоинство (статья 11, часть 2 статьи 16, статья 17) и др.

Особый случай представляет законодательство Санкт-Петербурга. В Уставе этого субъекта Федерации[16] удивительным образом сосуществуют, с одной стороны, институт конституционной жалобы граждан (ч. 5 ст. 50), а с другой стороны, практически полное отсутствие упоминания прав и свобод человека и гражданина. Изначально в пункте 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга[17], как и в Уставе Калининградской области, содержалась отсылка к правам и свободам, предусмотренным Конституцией РФ, однако этот пункт был исключен городским законодателем в 2010 году[18]. Теперь о правах и свободах в тексте Устава напоминает лишь заголовок статьи 3 («Права и свободы человека и гражданина») и некоторые фрагментарные положения, гарантирующие свободу совести и убеждений, национальное равноправие, охрану культурного наследия и окружающей среды (статья 8) Внесение изменений в Устав незамедлительно сказалось и на практике Уставного суда Санкт-Петербурга. Так, еще в 2008 году он принял к рассмотрению жалобу гражданина и разрешил по существу дело, в котором затрагивался вопрос соблюдения принципа равенства в налоговых правоотношениях. Взвесив все аргументы и доводы, суд признал пункт 1 статьи 3 Устава ненарушенным[19]. В другом деле, уже после внесения изменений, в Уставный суд обратилась гражданка, которая в своей жалобе настаивала на признании положений жилищного законодательства нарушающими принцип равенства. Суд отказался рассматривать дело, указав, помимо прочего, что в своей жалобе заявитель ставит вопрос о проверке закона на соответствие Конституции РФ, т.е., вопрос, который в компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга не входит[20].

Закрепление прав человека в конституциях субъектов Федерации является наблюдаемым фактом и в Германии, где выделяются “полные” и “неполные” конституции в зависимости от того, содержится ли в них развернутый каталог земельных прав и свобод или же такой каталог полностью или почти полностью отсутствует[21]. При этом феномен земельного каталога прав человека признан и на конституционно-нормативном уровне, поскольку статья 142 Основного закона ФРГ («Основные права в конституциях земель») прямо предусматривает, что «остаются в силе также положения конституций земель, поскольку они гарантируют основные права в соответствии со статьями 1-18 настоящего Основного закона»[22]. В связи с этим в немецкой доктрине предлагаются различные концепции, объясняющие соотношение земельных и федерального каталога прав и свобод, начиная «от консервативной концепции “единого права, дважды закрепленного” до более гибких “теории восполнения” и “теории минимального стандарта” и, наконец, современных представлений о самостоятельном действии норм земельных конституций, регулирующих права и свободы, вплоть до провозглашения их превосходства над обычным федеральным правом»[23].

Очевидно, впрочем, что разрешение вопроса о допустимости закрепления тем или иным способом прав человека в уставе субъекта РФ должно осуществляться с учетом норм российской Конституции. С одной стороны, только эта мера – путем прямого перечисления гарантируемых прав или отсылки к положениям Конституции РФ и международному праву – позволяет обеспечить уставный суд субъекта РФ соответствующим материальным масштабом контроля. С другой стороны, речь идет лишь об искусственном “удвоении” норм правовой системы государства, посвященных правам человека. Дополнительная сложность возникает в связи с наличием в ст. 71 Конституции РФ пункта “в” ст. 71, в котором указывается, что регулирование прав и свобод человека и гражданина являются предметом исключительного ведения Российской Федерации. Здесь, тем не менее, нужно иметь в виду неоднозначность данного термина: по всей видимости, необходимо различать понятия “регулирования общественных отношений” и “регулирования прав”. В первом случае речь идет об установлении первичных правил поведения, которые становятся источниками прав и обязанностей для участников отношений, т.е., имеется в виду правовое регулирование в общем смысле. Во втором случае речь, скорее, должна идти о вторичном регулировании, т.е. об ограничении прав, которыми на предшествующем этапе были наделены участники отношений, или же об установлении определенных условий, процедур и процессуальных форм их реализации, не являющихся ограничением прав. Такой подход, на первый взгляд, позволяет избежать противоречий, связанных с пунктом “в” ст. 71 Конституции РФ, поскольку “копирование” прав и свобод не является ни их ограничением, ни установлением условий их реализации, поэтому «если положения Конституции Российской Федерации были просто перенесены и заново изложены в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации, то нет оснований полагать, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации регулируют правовой статус личности посредством вторжения в компетенцию Российской Федерации»[24]. Однако подобный вывод не снимает проблемы теоретического обоснования возникающей в этом случае конкуренции полномочий Конституционного Суда РФ и уставного суда субъекта РФ. Последний в известном смысле “обогащается” за счет первого, осуществляя проверку региональных законов по тем же критериям, что и федеральный Суд, который, при таком взгляде на ситуацию, вправе рассматривать подобное положение дел как вмешательство в его исключительную компетенцию, определенную в ст. 125 Конституции РФ. В то же время положения устава субъекта РФ о правах человека РФ, дублируя Конституцию РФ, ничего не добавляют ни к обязанностям субъекта РФ, ни к правовому статусу граждан, поскольку федеральная Конституция и без того связывает деятельность государства в целом, со всеми присущими ему органическими делениями по “вертикали” и “горизонтали”. Дублирующие уставные нормы – это фикция правового регулирования, лишь создающая дополнительное средство защиты прав для граждан. Одновременно с этим очевидно, что при таком подходе изъятие из устава этих “квазинорм” способно в необходимых случаях лишить независимый уставный суд необходимого инструментария для сдерживания других ветвей власти, что в значительной мере равносильно упразднению этого суда (во всяком случае, значительно снижает его активность и эффективность). Кроме того, “перенос” федерального каталога прав на уровень устава вполне может осуществляться лишь избирательно, когда закрепление в уставе получают лишь некоторые права, в результате чего деятельность уставного суда способна принять односторонний характер и привести к осуществлению одних (закрепленных) прав в ущерб другим, непоименованным в уставе.

 Приведенные рассуждения показывают, что использование технологии текстуального (непосредственного или бланкетного) дублирования фундаментальных прав человека и гражданина в уставе субъекта РФ способно приводить к негативным последствиям, в том числе к упразднению региональной конституционной юстиции как таковой, если доктрина окажется неспособной предложить догматическое обоснование конкуренции полномочий двух уровней конституционной юстиции – концепцию, которая была бы способна описать и объяснить подобную конкуренцию как не имеющую ничего общего с “вмешательством” в компетенцию Конституционного Суда РФ[25].

Нетрудно заметить, что поставленная здесь проблема допустимости “дублирования прав человека” является порождением позитивистской, и даже в некоторой степени этатистской, догмы, предполагающей, что защите подлежат лишь те права, которые получили текстуальное закрепление. Между тем, именно эту догму следовало бы подвергнуть сомнению в первую очередь.

 

Нуждаются ли права человека в текстуальном закреплении?

Как известно, принципиальным противником закрепления прав человека в тексте конституции был Александр Гамильтон, один из тех, кого принято причислять к лику отцов-основателей Соединенных Штатов Америки. В одной из последних статей, относимых к циклу «Записки федералиста» (или просто «Федералист»), где авторы проекта Конституции США излагали то, что в русской дореволюционной традиции именовалось “законодательными мотивами”, он замечает, что «билли о правах в требуемом (оппонентами А. Гамильтона – С.М.) смысле и размахе не только не нужны в предложенной конституции, но даже опасны». Этот тезис он связывает с тем, что учреждаемая федерация штатов и без того имеет лишь ограниченные цели своего существования, поскольку новая Конституция нацелена, всего-навсего, на «регулирование общих политических интересов нации». В то же время «тома афоризмов», которые представляет собой тот или иной каталог прав человека (билль о правах), могут быть использованы центральной властью, вопреки намерению авторов билля, именно с целью выхода за пределы компетенции, поскольку формулировки таких документов, «которые лучше звучат в трактате об этике, чем в конституции правительства», всегда оставляют «широчайшие возможности для уклонений». Если государство изначально не имеет власти предпринимать те или иные действия, то к чему запреты? «Зачем декларировать: что-то нельзя сделать, когда нет права делать? Зачем, например, говорить, что свобода печати не будет ограничена, когда не дано права вводить ограничения»[26]. Тем не менее, логика А. Гамильтона в конечном счете была отвергнута, и через некоторое время после принятия Конституции новый законодательный орган – Конгресс США – приступил к принятию Билля о правах, к которому относятся первые десять поправок к Конституции США. В числе прочих была принята и ратифицирована штатами Девятая поправка, согласно которой «перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом»[27]. Как мы увидим далее, подобная оговорка, традиционно замыкающая каталог основных прав и свобод в конституциях многих государств, оказывает определяющее влияние на понимание прав человека и, следовательно, механизма их действия.

Позитивистский подход к пониманию прав человека предполагает, что человек имеет лишь те права, которые официально признаны суверенной властью[28]. Между тем, нет более очевидного свидетельства суверенного властного признания индивидуальных прав, чем их текстуальное закрепление в документе, образующем фундамент всей системы государственно-организованного права. Стало быть, такая точка зрения является выражением позиции, по смыслу которой «сначала приходит правительство, затем появляются права индивида»[29]. Между тем, совершенно обратная логика заложена не только в Девятой поправке к Конституции США и трудах отцов-основателей американских штатов, но и в ч. 1 ст. 55 Конституции РФ, где сказано: «Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина». Таким образом, все основные права человека (как “эти”, так и “другие”) существуют объективно, независимо от их закрепления в тексте Конституции, налагают обязанности на государство еще до того, как эти обязанности со временем получат признание со стороны последнего. Следовательно, права человека имеют иной источник, отличный от текста Конституции. В этом и состоит теория естественных прав как элемент исторически возведенной в ранг государственного права либеральной политической философии Нового времени.

В чем же тогда заключается ценность Конституции и каков смысл закрепления в ней билля о правах? Прийти к пониманию позволяет другая категория политической философии – идея общественного договора. Если Конституция РФ 1993 года, как и уставы субъектов РФ, представляет собой учредительный акт[30], то что она учреждает? Ответ, на наш взгляд, должен звучать следующим образом. Конституция - это общественный договор, но предметом этого договора являются не права человека (они имеют до-конституционное, естественное происхождение и не нуждаются в повторном “учреждении”), а государственное устройство – механизм работы вновь учреждаемого Конституцией более или менее централизованного аппарата принуждения. Этот государственный аппарат учреждается постольку, поскольку такое учреждение необходимо для обеспечения естественных прав человека. Установленные Конституцией процедуры и формы реализации публичной власти (в том числе посредством принятия законов) имеют целью именно обеспечение естественных прав, а не их нарушение, поэтому нарушающий права человека и гражданина закон есть ни что иное как действие, о котором не договаривались, государственное действие, которое не имеет необходимой нормативной (правовой) основы. Такой закон не соответствует предназначению законодательной процедуры, а также государственной власти вообще и власти федерального либо регионального уровня в частности. Стало быть, речь должна идти не о нарушении запретов, установленных Конституцией (она их не устанавливает), а о действиях за пределами тех дозволений, которые содержатся в учредительных актах, т.е., о неоговоренных действиях. Цель и общее предназначение государства заключены не в конституционных положениях о правах человека, а в самом акте учреждения государства (и его “ветвей” или “скамей”) как таковом, и это предназначение состоит в том, чтобы соблюдать и защищать, а не нарушать, основные права и свободы. Причем в равной степени такое предназначение вытекает как из федеральной Конституции, так и из устава субъекта РФ, поскольку оба они являются учредительными актами; в равной степени эти акты не содержат в себе дозволений или оговорок, предполагающих возможность нарушения прав человека; поэтому закон субъекта РФ, изданный в нарушение прав человека, в равной степени не соответствует как уставу субъекта РФ, так и Конституции РФ. Таким образом, как уставный суд субъекта РФ, так и Конституционный Суд РФ в этом случае должны использовать свое законное полномочие признавать законы несовместимым, соответственно, с уставом или Конституцией, а потому объявлять их не подлежащими применению при разрешении дел другими национальными судами.

Что касается билля о правах, то здесь Конституция отражает лишь представления договаривающихся о собственной свободе, и в этом смысле она есть первейшее средство установления содержания этих прав. Однако если права человека являют собой естественный порядок вещей, то даже мнение носителей этих прав не является достаточно надежным источником, позволяющим судить о фундаментальных правах и свободах с аподиктической[31] достоверностью. История конституционной юстиции дает достаточно примеров тому, как изменялись представления судов об этих правах: нередко вслед, хотя иногда и вопреки общественному мнению, но – в конечном счете – всегда в сторону большей свободы. Эта история, подобно истории естественных наук, демонстрирует непрерывный процесс выдвижения предположений и поиска опровержений[32], а сила судебного прецедента, обеспечивая определенность, одновременно позволяет совершать упорядоченное развитие права путем постепенных изменений: как отметил в одном из недавних решений Верховный Суд Канады, прецедент «не является смирительной рубашкой, которая обрекала бы на застой действующее право»[33]. Это применимо и к тексту билля о правах, на котором основываются судебные решения, в том числе, конституционных судов. Он есть лишь одно из средств “нахождения” права, первый среди остальных, но помимо него существуют и иные. Конституция РФ в части 1 статьи 55 характеризует основные права человека и гражданина как “общепризнанные”, но ничего не говорит об источнике такого признания, не поясняет, идет ли речь о международном сообществе, европейской части человечества или “подписантах” общественного договора – многонациональном народе Российской Федерации. Во всяком случае, согласно ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, для установления содержания прав человека должны учитываться общепризнанные принципы и нормы международного права, что, к слову, принимается во внимание и конституционными (уставными) судами субъектов РФ[34].

Сказанного достаточно, чтобы прийти к выводу, что при наличии у органов региональной конституционной юстиции полномочий по проверке законов субъекта РФ на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ (а эти полномочия предоставлены им согласно ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе) они могут и обязаны использовать основные права и свободы человека и гражданина в качестве материального масштаба контроля. Разумеется, для выяснения содержания этих прав они должны, в первую очередь, прибегать к тексту главы 2 Конституции РФ.

Таким видится обоснование конкуренции уставных судов и Конституционного Суда РФ в рамках контроля, осуществляемого в отношении регионального законодательства. Однако в нашем исследовании необходимо затронуть еще ряд затруднений, касающихся взаимодействия двух уровней конституционной юстиции и имеющих более прикладной характер.

 

Некоторые формы взаимодействия судов субъектов Федерации с Конституционным Судом РФ в сфере защиты прав и свобод граждан

Догматическое обоснование «двойной защиты» прав и свобод граждан как неизбежного следствия теории естественных прав и существования учредительных актов различных уровней власти (последнее, в свою очередь, обусловлено принципом федеративного устройства Российского государства) придают легитимность дальнейшему дискурсу, посвященному взаимодействию органов конституционной юстиции в рамках правозащитной деятельности. Мы не претендуем здесь на полноту охвата форм такого взаимодействия, но считаем целесообразным затронуть некоторые проблемы.

Прежде всего, обращает на себя внимание тот факт, что законы субъектов РФ нередко дублируют, конкретизируют либо дают отсылки к федеральному законодательству. Это означает, что при проверке закона субъекта РФ на предмет соблюдения прав человека уставный суд может обнаружить, что сделанные им выводы относительно норм регионального законодательства в некотором смысле “порочат” законодательство федеральное. На практике уставные суды различным образом реагируют на подобные ситуации. Так, В.Н. Демидов описывает ситуацию[35], когда Конституционный суд Республики Татарстан, рассматривая дело по жалобе гражданина на нарушение его прав и свобод положениями регионального подзаконного акта, пришел к выводу, что поднятый заявителем вопрос по существу касается конституционности норм федерального уровня. В связи с этим суд принял решение обратиться в Конституционный Суд РФ[36], который впоследствии дал конституционно-правовое толкование положениям федерального законодательства[37], что позволило региональному суду восстановить права заявителя, признав подзаконный акт, изначально основанный на неверной интерпретации законодательных норм, нарушающим права граждан и не соответствующим республиканской Конституции. В другом деле, в 2009 году[38], Уставный суд Санкт-Петербурга констатировал, что содержащееся в оспариваемом законе Санкт-Петербурга правило аналогично правилу, содержащемуся в федеральном законе. Однако это, как указал суд, «само по себе не означает, что Закон Санкт Петербурга… в этой части соответствует Уставу Санкт Петербурга. При использовании в законе Санкт Петербурга формулировок федерального законодательства необходимо учитывать разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Санкт Петербургом». Далее суд обнаружил, что осуществляемое регулирование находится в совместном ведении Федерации и субъекта РФ, и, проверив норму по содержанию, не обнаружил нарушения прав и свобод гражданина и, соответственно, пункта 1 статьи Устава Санкт-Петербурга.

Причины различий в поведении двух судов в данном случае достаточно очевидны и связаны они с различной оценкой оспариваемой нормы. В первом случае суд посчитал норму нарушающей права граждан, но, зная о существовании аналогичной нормы в федеральном законодательстве, воздержался от принятия окончательного решения и обратился в Конституционный Суд РФ, чтобы разрешить сомнения. Если бы последний признал положения федерального закона не нарушающими права граждан, то, по всей видимости, региональный суд, “перенося” выводы Конституционного Суда РФ на подзаконный акт регионального уровня, посчитал бы этот акт соответствующим республиканской Конституции. Во втором случае Уставный суд, напротив, не испытывал никаких сомнений по поводу отсутствия нарушения прав граждан, поэтому запроса в Конституционный Суд РФ не последовало. И в том и в другом случае не наблюдается никакого “активизма” со стороны региональных судов в отношении федерального законодательства, что видится вполне обоснованным, учитывая, что в условиях действующей редакции статьи 27 Закона о судебной системе проверка федеральных законов к компетенции регионального уровня конституционной юстиции не относится.

Однако существуют и другие, также, на наш взгляд, имеющие право на существование, схемы поведения регионального суда в подобной ситуации, предполагающие чуть большую степень его активности в отношении федерального права. Речь идет о праве суда дать конституционно-конформное толкование положениям федерального закона без обращения в Конституционный Суд РФ. Таким правом (которое одновременно трактуется как обязанность), по сути, наделены все суды российской судебной системы, и вряд ли органы региональной конституционной юстиции следует считать исключением. Если, таким образом, федеральная норма предоставляет законодателю субъекта РФ определенную дискрецию, допуская, по своему буквальному смыслу, как совместимое, так и несовместимое с правами человека регулирование, то уставный суд вправе оценить реализацию региональным законодателем имеющейся у него дискреции. Если же будет установлено, что региональный законодатель, вопреки существовавшим у него интерпретационным возможностям, предусмотрел в своем акте регулирование, нарушающее права человека, то уставный суд вправе признать такой закон субъекта РФ не подлежащим применению и, таким образом, косвенно скорректировать действие нормы федерального уровня, исключив ее неправильную интерпретацию на региональном уровне[39]. Однако в иных случаях, когда федеральное право диктует региональному законодателю достаточно однозначное поведение, признание закона субъекта РФ не подлежащим применению без обращения в Конституционный Суд РФ привело бы к блокированию действия федерального права в данном субъекте Федерации, при том что федеральная норма формально, как и прежде, сохраняет свою действительность. Такое положение дел представляется недопустимым.

Наконец, еще одно затруднение может быть вызвано не вполне правильным, на наш взгляд, пониманием правовой природы решения конституционного (уставного) суда субъекта РФ, содержание которой напрямую определяет возможности Конституционного Суда РФ корректировать практику уставных судов в целях установления единообразия в понимании общепризнанных прав человека. Речь идет о ситуации, когда в разных субъектах Федерации органы региональной конституционной юстиции, руководствуясь одним и тем же материальным масштабом контроля, по-разному оценивают тождественные или в целом аналогичные друг другу нормы регионального законодательства. В этом случае федеральный Суд мог бы по обращениям заинтересованных заявителей дать в некотором роде окончательный ответ на вопрос о совместимости этих норм с правами и свободами граждан, подтвердив действительность нормы или же признав ее (возможно, уже повторно – вслед за уставным судом) не подлежащей применению и, как следствие, согласившись или не согласившись с позицией уставного суда. Проблема, однако, состоит в том, что в литературе и судебной практике существует мнение, будто решение уставного суда способно привести к полному исключению нормы права (правильнее было бы сказать – законодательного положения) из правового пространства, в результате чего последующее постановление Конституционного Суда РФ по поводу этой же нормы оказалось бы беспредметным[40]. Представляется, тем не менее, что если органы конституционной юстиции различных уровней используют один и тот масштаб контроля – общепризнанные права и свободы человека и гражданина – при проверке одних и тех же положений закона, то нет никаких оснований утверждать, что «ходатайство в высшую судебную инстанцию недопустимо из-за отсутствия проверяемого нормативного акта или заинтересованности в правовой оценке, потому что даже положительное решение КС РФ не может отменить результаты постановления Уставного суда»[41]. Потенциальные выводы здесь во многом определяются углом зрения, который избран исследователем при анализе подобной ситуации. Изложенный выше доктринальный подход, по всей видимости, приравнивает решение органа конституционной юстиции к непосредственной правке законодательного текста. Подобное представление, в свою очередь, обусловлено принятой в практике Конституционного Суда РФ позицией, согласно которой решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов[42]. В развитие этой позиции Конституционный Суд РФ также попытался обозначить различия между решениями о признании законов недействительными и недействующими, которое, собственно, состоит именно в том, что в первом случае решение о недействительности равнозначно отмене закона[43], а во втором случае решение о признании закона недействующим лишь запрещает другим судам применять те или иные нормы, оставляя законодательный текст нетронутым (такова, в частности, юридическая сила судебных решений, выносимых в порядке административного судопроизводства).

Однако эта позиция подвергается критике: последствия признания законов противоречащими учредительным актам не устанавливаются судом, поскольку такие последствия уже определены действующим правом[44]. При этом Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»[45] определяет, в частности, обязанности государственных органов и должностных лиц привести нормативный акт в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда (статья 80). Речь, при этом, идет, в том числе, и об обязанности соответствующего органа или лица отменить неконституционный акт. По этой причине можно согласиться, что «законодатель признает такие действия, как отмена, изменение, дополнение, принятие нормативного акта прерогативой соответствующего нормотворческого органа»[46]. Принятие данного подхода, согласно которому решения конституционных судов всех уровней представляют собой акты правоприменения, а не правотворчества[47], означает, что эти решения должны рассматриваться, в терминологии Конституционного Суда РФ, как решения о признании законов недействующими. Такой вывод, в свою очередь, открывает возможность для признания допустимости проверки недействующей нормы закона субъекта РФ Конституционным Судом РФ, а это, в свою очередь, означает, что норма может восстановить свое действие, если федеральный Суд посчитает ненарушенными те права, нарушение которых ранее ошибочно констатировал уставный суд[48].

 

Заключение

Наше исследование показывает, что поиск догматических оснований осуществления конституционными (уставными) судами субъектов РФ проверки законов субъектов РФ на предмет соблюдения прав и свобод человека и гражданина является насущной потребностью, поскольку в отсутствие таких оснований значительный объем деятельности этих органов, посвященный реализации именно правозащитной функции, не получает должной легитимности. В то же время очевидно, что традиционная дискуссия о первичности формы или содержания как определяющих характеристик масштаба конституционного контроля не позволяет разрешить эту проблему.

Теоретическое объяснение «двойной защиты» основных прав и свобод в рамках судебного контроля регионального законодательства и, таким образом, правовое обоснование конкурирующей компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ в отношении Конституционного Суда РФ должно строиться на признании теории естественных прав человека, которая подтверждается в части 1 статьи 55 Конституции РФ. Если эти права имеют до-конституционное происхождение, то в таком случае закрепляемый в учредительных актах государственного права (конституциях, уставах) каталог прав и свобод нельзя рассматривать как непосредственный источник запретов, адресованных государству. Эти запреты, даже будучи выраженными в тексте учредительного акта, сохраняют свое естественное бытие в виде системы прав человека, существующей объективно, независимо от официального государственного признания. При этом, оставаясь для региональных органов конституционной юстиции единственным масштабом контроля в формальном смысле, конституция (устав) субъекта Федерации является им и в материальном смысле даже при отсутствии собственного каталога прав и свобод или отсылок к федеральному каталогу. Закон субъекта Федерации, нарушающий естественные права граждан, должен рассматриваться как противоречащий региональному учредительному акту, поскольку последний, как и общегосударственная Конституция, не предполагает нарушение этих прав в качестве предназначения, цели или полномочия учреждаемого публично-правового субъекта. При этом содержание естественных прав должно устанавливаться, в первую очередь, на основе текста содержащегося в Конституции каталога прав и свобод, однако он не может рассматриваться в качестве единственного средства “судебного нахождения” прав человека.

Легитимность «двойной защиты» прав граждан от нарушений со стороны регионального законодателя позволяет перейти к более практическим вопросам взаимодействия двух уровней конституционной юстиции. Следует иметь в виду, что наличие нормативной связи между законодательными актами федерального и регионального уровня либо аналогичность их содержания еще не означают невозможность самостоятельного контроля соответствующих норм закона субъекта РФ конституционными (уставными) судами субъекта РФ. Если норма федерального уровня предоставляет региональному законодателю дискреционную власть, то конституционный (уставный) суд субъекта РФ вправе оценить реализацию этой дискреции с точки зрения соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Это также означает, что в необходимых случаях суд этого уровня вправе давать конституционно-правовое истолкование федерального законодательства.

При этом нужно иметь в виду, что решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ остаются правоприменительными, а не нормотворческими, решениями, поэтому они не могут рассматриваться как непосредственно влекущие отмену законодательных положений. Следовательно, они представляют собой лишь адресованный другим правоприменителям запрет применения правонарушающих норм закона, который может быть снят в результате корректировки позиций судов регионального уровня федеральным Конституционным Судом.

 

Список литературы

 

Статьи, монографии, авторефераты диссертаций

1.    Ажахова М.К.Конституционный Суд Кабардино-Балкарии и проблемы федерализма // Государство и право. 1999. № 6. С. 17-26;

2.    Белов С.А.Решения конституционных и уставных судов, их обжалование и пересмотр // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга. 2002. № 1 (2). С. 84-97;

3.    Бланкенагель А.О двух постановлениях Конституционного Суда РФ // Налоговед. 2015. № 2. С. 13-25;

4.    Брусин А.М.Защита конституционных прав и свобод личности как направление деятельности федерального конституционного суда и конституционных судов земель ФРГ: Сравнительно-правовой аспект. Автореф. дисс. … к.ю.н. СПб., 2002. – 20 с.;

5.    Гриценко Е.В.К вопросу о подведомственности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга. 2004. № 2 (8). С. 144-151;

6.    Гриценко Е.В.Пределы компетенции конституционных судов субъектов Федерации: сравнительный анализ российской и германской моделей региональной конституционной юстиции // Модели конституционной юстиции в современном мире. – СПб.: Издат. Дом СПбГУ: Изд-во Юридического факультета СПбГУ, 2007. С. 39-66;

7.    Гусев А.В.Защита прав и свобод человека и гражданина конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации: Вопросы теории и практики. Автореф. дисс. … к.ю.н. Белгород, 2008. – 24 с.;

8.    Демидов В.Н.Конституционное (уставное) правосудие субъектов Российской Федерации в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина. – Казань: Казан. гос. ун-т, 2014. – 236 с.;

9.    Иванова Н.А.Защита основных прав и свобод граждан в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации. Автореф. дисс. … к.ю.н. М.,2007. – 24 с.;

10.Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский Союз, Соединенные Штаты Америки, Япония / Сост. и пер. В.В. Маклаков. – 8-е изд., исправл. и доп. – М.: Инфотропик Медиа, 2012. – 640 с.;

11.Митюков М.В.Общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров в практике конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга. 2004. № 2 (8). С. 171-183;

12.Овсепян Ж.И.Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990-2000 гг.). – М.: ИКЦ «МарТ», 2001. – 672 с.;

13.Поппер К.Предположения и опровержения. М.: АСТ, Ермак, 2004. – 638, [2] с.;

14.Портнова Е.В.Защита основных прав и свобод человека и гражданина конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Автореф. дисс. … к.ю.н. Саратов, 2010. – 30 с.;

15.Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. – М.: Издательская группа «Прогресс» - «Литера», 1993. – 568 с.;

16.Barnett, R.E.Are Enumerated Constitutional Rights the Only Rights We Have - the Case of Associational Freedom // Harvard Journal of Law & Public Policy. 1987. Vol. 10. No. 1. P. 101-116;

 

Законодательство

1.    Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 25.07.1994. № 13. Ст. 1447 (с послед. изм.);

2.    Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.01.1997. № 1. Ст. 1 (с послед. изм.);

3.    Конституция Республики Татарстан // URL: http://tatarstan.ru/file/Konstitution_rus_03.pdf(дата обращения: 29.06.2015);

4.    Устав Калининградской области // URL: http://duma39.ru/region/ustav.php(дата обращения: 29.06.2015);

5.    Устав Свердловской области // URL: http://docs.cntd.ru/document/895280236 (дата обращения: 29.06.2015);

6.    Устав Санкт-Петербурга [первоначальная редакция] // Смена. № 24. 04.02.1998;

7.    Устав Санкт-Петербурга [актуальная редакция] // URL: https://spbustavsud.ru/about/foundation/ustav(дата обращения: 29.06.2015);

8.    Закон Санкт-Петербурга от 28 января 2010 г. № 725-14 «О внесении изменений в Устав Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. № 5. 15.02.2010;

 

Судебная практика

1.    Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. № 25. 22.06.1998. Ст. 3004;

2.    Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 17.04.2000. № 16. Ст. 1774;

3.    Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 28.07.2003. № 30. Ст. 3101;

4.    Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. 103-О «По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”» // СЗ РФ. 28.04.2003. № 17. Ст. 1658;

5.    Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. № 423-О «По запросу Конституционного суда Республики Татарстан о проверке конституционности подпункта 9 пункта 1 статьи 14 Федерального закона “О ветеранах”» // СЗ РФ. 02.02.2004. № 5. Ст. 405;

6.    Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева по Постановлению Конституционного Суда РФ от 2 декабря 2013 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 4 Закона Челябинской области “О транспортном налоге” в связи с запросом Законодательного Собрания Челябинской области» // Российская газета. № 278. 10.12.2013;

7.    Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 20 ноября 2008 года № 016/08-П «По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений  статьи 4-1 Закона Санкт-Петербурга от 16 октября 2002 года № 487-53 “О транспортном налоге”» // URL: https://spbustavsud.ru/court (дата обращения: 29.06.2015);

8.    Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 9 июля 2009 года № 011/09-П «По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца третьего статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года № 589 79 “О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге”» // URL: https://spbustavsud.ru/court(дата обращения: 29.06.2015);

9.    Определение Уставного суда Санкт-Петербурга от 9 июля 2014 года № 009/14-1 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Мининой Ирины Сергеевны» // URL: https://spbustavsud.ru/court (дата обращения: 29.06.2015);

10.Определение Конституционного суда Республики Татарстан от 15 сентября 2003 г. № 5-О // СПС КонсультантПлюс;

11.Верховный Суд Канады, Carterv. Canada(AG), 2015 SCC5.

 

Электронные ресурсы

          Словари и энциклопедии на Академике // URL: http://dic.academic.ru.

© С.А. Матвеев 2015