Уставный суд Санкт-Петербурга провозгласил итоговое решение по делу № 003/19 - 29.08.2019
29 августа 2019 года Уставный суд Санкт-Петербурга провозгласил Постановление № 003/19-П по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 2, пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге».
История вопроса
В Уставный суд Санкт-Петербурга 10 апреля 2019 года поступила жалоба Общества с ограниченной ответственностью «Саб-Зиро» о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 2, пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга № 273-70).
Определением Уставного суда Санкт-Петербурга от 25 апреля 2019 года № 003/19-1 жалоба ООО «Саб-Зиро» принята к рассмотрению.
Положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 установлена административная ответственность за самовольное размещение (установку) элемента благоустройства. Отдельными положениями статьи 2 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 установлено, что элемент благоустройства это декоративное, техническое, планировочное, конструктивное устройство, элемент озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малая архитектурная форма, некапитальное нестационарное строение и сооружение, информационный щит и указатель, которые применяются как составные части благоустройства территории.
Постановлением Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга № 943/2018 от 26 июля 2018 года ООО «Саб-Зиро» было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, выразившегося в самовольном размещении элементов благоустройства - 14 деревянных стульев и 5 деревянных столов.
Указанное постановление Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга оставлено без изменения решениями Куйбышевского районного суда города Санкт‑Петербурга от 14 ноября 2018 года по делу № 12-451/18 и Санкт-Петербургского городского суда от 21 февраля 2018 года по делу № 7-358/2019.
Позиция заявителя
По мнению заявителя, оспариваемые положения не отвечают требованию формальной определенности закона, устанавливающего административную ответственность, способствуют произвольному правоприменению и нарушению прав субъектов права. Заявитель полагает, что используемое в определении понятия «элемент благоустройства» словосочетание «различные виды оборудования» расплывчато и неконкретно. В правоприменительной практике Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга указанное словосочетание трактуется в значении «любой предмет», а потому не позволяет правоприменительным органам недвусмысленно определить какое именно «оборудование» представляет из себя элемент благоустройства, самовольное размещение которого законодатель Санкт-Петербурга определил в качестве состава административного правонарушения.
По мнению заявителя, понятие «элемент благоустройства» предусмотрено положениями пункта 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации для регулирования градостроительной деятельности. Однако благоустройство может осуществляться как в рамках градостроительной деятельности, так и за ее пределами. В пределах градостроительной деятельности благоустройство регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации в силу того, что это предмет федеральной компетенции. Напротив, правила благоустройства, которые принимаются на основании положений статьи 451 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулируют вопросы благоустройства за пределами градостроительной деятельности. Поэтому правила благоустройства, принятые на уровне Санкт-Петербурга, регулируют благоустройство за пределами градостроительной деятельности. В оспариваемых нормах термин «элемент благоустройства» используется для регулирования административной ответственности за правонарушения, не связанные с градостроительной деятельностью. Вместе с тем, вне рамок градостроительных отношений этот термин теряет свою формальную определенность.
Неопределённость оспариваемых законоположений заявитель также связывает с тем, что они, по его мнению, не позволяют ясным и непротиворечивым образом разграничить составы правонарушений, установленные положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 и положениями статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающими ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка. Правонарушение, установленное положениями статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, может выражаться в использовании земельного участка лицом, не имеющим прав на соответствующий земельный участок. В этой связи толкование, которое дается оспариваемым законоположениям в правоприменительной практике, позволяет дважды привлекать лицо к административной ответственности за одно и то же деяние (за самовольное размещение элемента благоустройства и за самовольное занятие земельного участка), что прямо запрещено положениями статьи 50 Конституции Российской Федерации.
С учетом приведенных доводов заявитель просит признать отдельные положения статьи 2, пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.
По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, формулировка определения «элемент благоустройства», используемая в статье 2 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, полностью воспроизводит определение «элемент благоустройства», содержащееся в статье 2 Закона Санкт-Петербурга от 23 декабря 2015 года № 891-180 «О благоустройстве в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга № 891-180), которое, в свою очередь, повторяет пункт 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В развитие положений Закона Санкт-Петербурга № 891-180 Правительством Санкт-Петербурга утверждены Правила благоустройства; в приложении 2 к Правилам благоустройства определяются виды элементов благоустройства, к которым согласно пунктам 2.4, 2.7 отнесено оборудование, включая уличную мебель, а также иные некапитальные объекты.
Анализ указанных норм действующего законодательства и подзаконных актов Санкт-Петербурга в их системной взаимосвязи позволяет определенно отнести те или иные предметы (в том числе оборудование) к элементам благоустройства, и в том числе для определения объективной стороны административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена пунктом 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273- 70.
Согласно позиций представителей Губернатора Санкт-Петербурга вопросы благоустройства в Санкт-Петербурге урегулированы Законом Санкт-Петербурга № 891-180. Указанный законодательный акт устанавливает понятие «элемент благоустройства», которое идентично по своему содержанию понятию «элемент благоустройства», содержащемуся в положениях абзаца десятого статьи 2 Закона Санкт-Петербурга № 273-70. Определение указанного понятия транслировано из положений пункта 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и закреплено в Законе Санкт-Петербурга № 891-180 в целях системного толкования и правоприменения.
Перечень видов элементов благоустройства полностью соответствует понятию элемента благоустройства, закрепленному в статье 2 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, однако не исчерпывает его. Перечень видов элементов благоустройства, включает в себя оборудование, в том числе уличную мебель и иные некапитальные объекты (пункты 2.4, 2.7 приложения 2).При этом перечень оборудования является определенным и подлежащим однозначному толкованию. Таким образом, понятие «элемент благоустройства», установленное оспариваемыми положениями Закона Санкт-Петербурга № 273-70, а также федеральными правовыми актами, раскрыто в подзаконном акте в соответствии с компетенцией органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Позиция суда
Из содержания положений пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 следует, что, формулируя объективную сторону закрепленного в ней административного правонарушения, законодатель Санкт-Петербурга использовал оценочное понятие «элемент благоустройства», определяя таким образом предмет, самовольное размещение (установка) которого влечет применение мер административной ответственности. Между тем, само по себе использование в данной норме оценочного понятия еще не свидетельствует о неопределенности ее содержания. Законодатель не лишен возможности прибегать к оценочным понятиям, если их значение понятно и доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения или из системы находящихся в очевидной взаимосвязи положений.
Понятие «элемент благоустройства», как всякое оценочное понятие, наполняется содержанием в зависимости от фактических обстоятельств конкретного дела и с учетом толкования этого законодательного термина в правоприменительной практике. В отношении рассматриваемого понятия это означает необходимость выявления и учета в каждой конкретной правовой ситуации функциональных свойств самовольно размещенного (установленного) предмета, позволяющих идентифицировать его в качестве элемента благоустройства, то есть таких свойств, которые обеспечивают его применение для таких, в частности, целей благоустройства как обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории Санкт‑Петербурга.
Согласно положениям абзаца второго статьи 2 Закона Санкт-Петербурга № 891-180 в отношениях благоустройства земельные участки, расположенные на территории Санкт-Петербурга, выступают не сами по себе, а в качестве объектов благоустройства. В этой связи составообразующим деянием для административного правонарушения, предусмотренного положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, является не самовольное занятие земельного участка, а его самовольное благоустройство путем размещения (установки) на нем предмета,обладающего функциональными свойствами, соответствующими понятию «элемент благоустройства». Таким образом, деяния, охватываемые диспозициями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 и статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, существенным образом различаются по признакам объективной стороны.
Закрепленное в положениях пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 понятие «элемент благоустройства» во взаимосвязи с понятием «благоустройство территории», указывает одновременно как на специфические функциональные свойства самовольно размещаемого предмета, так и на цель его размещения – осуществить благоустройство территории Санкт-Петербурга.
Следовательно, обязательной характеристикой внешнего проявления состава такого административного правонарушения как самовольное размещение (установка) элемента благоустройства является создание лицом, разместившим соответствующий предмет, реальной возможности для использования его функциональных свойств, то есть для применения размещенного предмета как составной части благоустройства территории. Отсутствие такой возможности исключает само событие указанного административного правонарушения, а значит, и возможность квалификации деяния лица по пункту 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70.
Иное понимание оспариваемых положений фактически наделяло бы их смыслом, расходящимся с компетенционными возможностями законодателя Санкт-Петербурга, поскольку не исключало бы привлечение лица к административной ответственности, установленной положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, и в тех случаях, когда предметы, соответствующие по своим функциональным свойствам понятию «элемент благоустройства», самовольно размещаются на земельных участках в целях, не связанных с благоустройством территории.
Таким образом, формальное соответствие самовольно размещенного на земельном участке предмета одному из видов элементов благоустройства Санкт-Петербурга, а также отсутствие документов, подтверждающих правомерность использования земельного участка еще не составляют всех признаков объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70.
Разрешая вопрос о наличии признаков состава административного правонарушения, предусмотренного положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, правоприменительные органы не могут не принимать во внимание функциональные свойства предмета, а также конкретные обстоятельства его размещения (место его размещения, доступность для использования и т.д.), создающие либо, напротив, исключающие возможность его использования в качестве элемента благоустройства.
Учитывая изложенное, взаимосвязанные положения абзаца десятого статьи 2 и пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», являющиеся предметом рассмотрения по настоящему делу, не могут быть признаны несоответствующими Уставу Санкт-Петербурга.
Уставный суд Санкт-Петербурга признал положения абзаца десятого статьи 2 и положения пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.
